Conceperea, prezentarea si implementarea unui buget national reprezinta cel mai important act de guvernare intr-o democratie moderna capitalista. Orice buget are doua parti, colectarea resurselor (prin taxare) si redistribuirea lor (prin cheltuieli bugetare si sociale). Ambele au egala importanta si reflecta nu numai alegerile politice pe termen scurt si lung ale guvernului dar si modul de organizare si prioritatile unei intregi societati.
In tarile dezvoltate, procesul bugetar este lung, complex si intens disputat atat de clasa politica cat si de societatea civila. Motivul principal este ca, cu mici exceptii, in ultimii 50 de ani majoritatea acestor tari au avut deficite bugetare (cauzate in principal de cresterea statului social). Criza ultimilor trei ani a acutizat disputele obisnuite legate de impartirea unor resurse inferioare cererii din cauza scaderii neobisnuit de rapide a veniturilor bugetare combinate cu o crestere initiala automata a cheltuielilor (din cauza asa numitelor stabilizatoare fiscale).
Odata ce deficitul rezultant a devenit nesustenabil statul a trebuit sa recurga la o serie de masuri drastice constand din cresterea rapida a indatorarii publice, reducerea masiva a cheltuielilor bugetare (ceea ce a condus la nemultumiri sociale) si, momentan intr-o masura relativ redusa, la tiparirea de bani (atunci cand a avut controlul propriei monede).
Cazul Romania
Romania a suferit de aceleasi probleme fundamentale ca si tarile dezvoltate din UE inrautatite insa de saracia relativa a arsenalului de parghii fiscale si bugetare, de o recunoastere relativ tarzie a gravitatii problemei si de una din cele mai abrupte scaderi economice din UE. Nu intentionez sa revizitez criticile extensive si exhaustive aduse guvernului in ultimii ani dar in mod clar este foarte dificil sa stingi un incendiu cu o galeata gaurita.
In acest context si incert la nivel global am sa fac o serie de observatii focusate pe aspectul conceptual al bugetului. O crititica tehnica a bugetului consolidat (inclusiv asigurarile sociale) pe 2011 a fost deja facuta de Consiliul Fiscal la o saptamana dupa publicarea primei versiuni de buget din 29 Noiembrie 2010. Merita observat ca Romania, ca si alte state din UE, tine o contabilitate separata a bugetului de stat de cel al asigurarilor sociale desi cifrele agregate stau la baza acordului cu FMI.
Marturisesc ca un motiv secundar pentru abordarea exclusiv conceptuala este opacitatea si inconsistenta documentelor publicate de Ministerul Finantelor Publice. Nu are rost sa intru in detalii dar, dupa multe ore de studiat cifrele agregate, nu am reusit sa le reconciliez si, in plus, am observat diferente semnificative intre versiunea de buget publicata pe 29 Noiembrie si proiectele de lege bugetare (care au bugetul ca anexa) publicate cateva zile mai tarziu. Chiar si in aceste conditii insa se poate distinge esentialul.
Cifrele de baza
Contextul economic este urmatorul: PIB-ul Romanei in 2010 va fi, in estimarea agreata cu FMI, de aproximativ 518 miliarde lei in crestere nominala cu 5.5% fata de PIB-ul de 491 miliarde lei din 2009. Este important de observat acest aspect care a fost neglijat de comentariile economice de pana acum pentru ca arata directia unor solutii eficiente de reducere a cheltuielilor bugetare in anii care vin.
Luand in considerare o inflatie de 7.5% care este consistenta cu cifrele pe primele 10 luni publicate de BNR si cu estimarile FMI, PIB-ul pe 2010 va scadea in termeni reali cu 2% fata de anul precedent. Deficitul bugetar observat pe primele 10 luni ale anului a fost 31 miliarde de lei ceea ce este consistent cu tinta de 33 miliarde lei (6.4% din PIB) agreata cu FMI pe intregul an si in scadere semnificativa fata de anul 2009 cand a fost de 41 miliarde lei (8.3% din PIB).
In 2011 asteptarile sunt ca economia va creste moderat consensul fiind de 1.5% crestere reala si 5.5% inflatie rezultand intr-un PIB de 554 miliarde lei. Deficitul maxim agreat cu FMI este de 4.4% adica 24 miliarde de lei.
Venituri
Care este cuantumul si provenienta veniturilor statului roman? Cat de previzibile sunt aceste venituri si care este elasticitatea lor (adica cum pot varia ca reactie la diferitele masuri fiscale care se aplica acum sau in viitorul apropiat)? Orice guvern competent trebuie sa aiba raspunsuri la aceste intrebari esentiale. Beneficiind de intelegerea ulterioara putem incepe prin a radiografia situatia din 2010.
Veniturile bugetare consolidate (inclusiv cele sociale) din acest an vor fi de aproximativ 169 miliarde de lei adica de 33% din PIB. Asa dupa cum mentionamintr-un articol anterioracest nivel este semnificativ mai mic decat cel din statele sociale dezvoltate din UE (unde media istorica se situeaza intre 40% si 45% din PIB) dar putin mai mare decat cel din Statele Unite care se situeaza in jurul cifrei de 30%.
Aceasta situatie, cu „fundul in doua luntri”, este rezultatul unei lipse de viziune asupra a ce fel de stat vrem sa construim in Romania. Daca modelul de urmat este cel social al marilor tari europene este clar ca veniturile bugetare trebuie sa creasca in timp. Daca modelul este mai degraba de tip american cheltuielile bugetare vor trebui sa se diminueze in continuare.
Punctul meu de vedere este ca nivelul actual al veniturilor (care sa nu uitam reprezinta cat ia statul din buzunarul cetatenilor si companiilor) este suficient pentru stagiul de dezvoltare al tarii in care prioritatea trebuie sa ramana cresterea economica sanatoasa a sectorului privat sustinuta de investii publice in infrastructura materiala si umana (adica autostrazi si scoli!). Generatiile viitoare, speram semnificativ mai instarite, pot decide ulterior o mai mare „socializare” a statului.
Desigur, eficienta colectarii se poate imbunatati substantial ceea ce ar reduce presiunea pe diminuarea cheltuielilor si respectiv tensiunea sociala, dar actualul nivel de fiscalitate este grosso modo optimal. Dau un singur exemplu, mediatizat intens dar putin cuantificat, despre reducerea abuzurilor banilor publici (adica coruptia).
Prestigioasa revista britanica The Economista publicat acum cateva zile un articol despre Rusia in care se aproximeaza coruptia (in 2005) la incredibilul nivel de 20% din PIB. Romania nu este Rusia nici ca dimensiuni si nici ca abundenta de resurse naturale dar sa presupunem ca aceasta cifra este jumate in Romania, adica 10% din PIB. Daca, realistic vorbind, coruptia s-ar reduce cu 50% ar fi eliminat aproape in totalitate deficitul bugetar!
Taxonomia veniturilor
Intelegerea surselor veniturilor bugetare si elasticitatea lor este esentiala pentru realizare unei politici fiscale sustenabile si eficiente in anii care vin. Ca in orice economie dezvoltata si in Romania consumul are partea leului cu 79% din PIB. In aceste conditii nu suprinde faptul ca TVA-ul este una din principalele surse de venit la buget reprezentand 23% din veniturile totale. Ba chiar as observa faptul ca avand in vedere dimensiunea consumului in economie (care este de fapt prea mare fata de stagiul de dezvoltare a tarii!) veniturile din TVA ar trebui sa fie mai mari ceea ce indica un grad mare de evaziune fiscala.
Urmatoarea categorie importanta este cea a veniturilor de tip social care de fapt agrega contributiile pentru pensii, sanatate si si ajutoare sociale. Insumate ele aduc statului 28% din veniturile totale. Din nou, din cauza numarului foarte mare de pensionari si asistati social din Romania, aceasta cifra nu ar trebui sa surprinda. Veniturile din impozite pe profit si venit reprezinta 17% din veniturile bugetare si sunt impartite in 6% de la persoane fizice si 11% de la persoane juridice. Accizele reprezinta ultima mare categorie de venituri fiscale si aduc 10% la buget.
Lectii pentru 2011 si mai departe
Taxonomia precedenta ne ofera posibilitatea de aprecia diferitele politici care se vehiculeaza cu frenezie in prezent. TVA-ul este la un nivel maximal si veniturile aferente nu mai pot fi crescute decat prin reducerea evaziunii fiscale ceea ce este mai usor de scris decat de facut. Accizele, care sunt cele mai putin elastice taxe (numite de altfel sugestiv „sin taxes” in engleza) mai au loc de crestere.
Taxele pe profit si venit aduc relativ putin la venituri si sunt foarte susceptibile la evaziune si evitare legala. Contributiile sociale sunt relativ mari mai fiind putin loc sa zicem pentru taxarea pensiilor mari. Taxele pe proprietate si jocuri de noroc sunt relativ mici si ar putea aduce un procent suplimentar la buget. Taxele forfetare au o importanta complet neglijabila si ca atare discutiile prelungite pe aceasta tema sunt o pierdere de vreme. Poate cel mai important element insa este stabilitatea si predictibilitatea sistemului fiscal. De exemplu, este foarte contraproductiv sa discutam despre ridicarea si coborarea succesiva a TVA.
In concluzie, insumanand sumele de mai sus ajungem la realizarea ca principalele cinci categorii de taxe in Romania (contributii sociale, TVA, taxe venit, taxe profit si accize) aduc 78% din veniturile totale ale statului. Concluzia care se desprinde este aproape evidenta: sistemul fiscal national se poate simplifica substantial in aceste cinci categorii ceea ce ar conduce la reducerea substantiala a birocratiei si imbunatatirea ratei de colectare. Un astfel de sistem simplu si transparent (inceput totusi prin introducerea cotei unice in Decembrie 2004) combinat cu o oarecare devolutie locala care ar da responsabilitate (si ar introduce competitie!) autoritatilor locale ar crea bazele solide pentru o crestere economica sanatoasa a sectorului privat.
