Regresul democratic este din ce în ce mai răspândit în lume și se manifestă sub forme diverse precum populismul, iliberalismul și chiar guvernanța autoritaristă. Ungaria este denunțată de către comunitatea internațională ca o țară aflată în plin regres democratic și liberal. Sub patronajul Fidesz, administrația publică a devenit o castă birocratico-politică care nu are nimic de-a face cu post-liberalismul occidental de tip New Public Management, ci mai degrabă cu un iliberalism medieval, pre-westphalian, care-și aruncă tentaculele inclusiv dincolo de jurisdicția consemnată de dreptul internațional, în Transilvania.
Neutralitatea politică a birocrației de stat
Dacă în Europa apogeul democratizării poate fi consemnat în perioada 1945/50-1980/90, tot atunci putem identifica și un pattern clasic al democrației, anume separația dintre politică și administrație. Această separație de inspirație liberală de secol XIX a devenit una dintre condițiile sine qua non ale democrației și s-a manifestat sub forma unei profesionalizări continue a funcționarilor publici și mai ales a detașării lor față de partidele politice. Funcționarul public este reprezentantul neutralității ontologice a statului, marcă a liberalismului politic intrat în ADN-ul și osatura democrației. Paradoxal, deși democrația este un regim politic care se bazează pe politizarea societății (adică atragerea unui număr cât mai mare de cetățeni, ONG-uri etc. în luarea deciziilor), democrația în forma ei liberală neutralizează și depolitizează birocrația de stat (administrația publică). Uniformitatea juridică și neutralitatea politică a birocrației de stat sunt gândite ca o contrapondere la politica de partid care în diverse episoade ale guvernării poate lua decizii populiste sau chiar ilegale. Pe urmele lui Max Weber, Martin Shefter (Party and Patronage: Germany, England, and Italy, 1977) identifica autonomia birocrației față de politic drept principala cale de a evita patronajul politic.
În istoria democrațiilor europene putem distinge două faze în raport cu liberalismul:
1. Etapa liberală (1945/50-1980/90). Este perioada de expansiune a statului de servicii (N. Bobbio), suprapusă peste un climat de reconstrucție economică și socială și de extindere continuă a birocrației de stat (ca atribuții, număr de persoane și resurse bugetare).
2. Etapa post-liberală sub deviza rolling the state back (anii 1980/90 și până în prezent): statul devenit obez în termeni de atribuții și resurse este pus în dificultate de crizele economice și financiare. Prin reformele lui Margaret Thatcher, împrumutate ulterior de majoritatea țărilor din occident, statul începe să fie împachetat asemeni unui covor (rolling the state back), iar zone care anterior erau sub quasi-monopolul acestuia (spitale, școli, chiar diverse servicii publice) să fie deschise către piață. Simultan, această reducere a birocrației s-a asociat și procesului de integrare europeană, dereglementării pieței și chiar externalizării de servicii publice. Este, în termeni generali, singurul moment istoric în care statul modern a fost micșorat și subțiat în atribuții.
Dincolo de această segmentare schematică a istoriei recente a democrației, câteva caracteristici unesc cele două perioade:
1. Democrația se asociază cu o birocrație de stat care se profesionalizează în continuu și se segmentează în termeni de specializare; Din acest motiv, instituțiile de stat trebuie să fie într-un dialog permanent cu mediul asociativ și cu piața;
2. Într-o democrație cu pretenții de stat de drept, birocrația de stat este instrumentul prin care poporul își materializează drepturile și libertățile. Prin urmare, în raport cu democrația, birocrația trebuie conotată neutru și nu în termeni populiști (fie aducem osanale, privilegii și pensii speciale unor largi categorii de bugetari, fie urâm orice viețuitor al instituțiilor publice);
3. Neutralitatea politică a birocrației este o formă de consecvență democratică și instrumentul prin care politicienii aleși de popor, pasageri în funcții de demnitate publică, pot pune în operă politici publice consensuale care să îmbine expertiza tehnică cu voința cetățenilor; acest lucru se vede foarte limpede în timpul pandemiei de Covid-19 când nu abilitățile manageriale ale guvernanților, ci neutralitatea politică și expertiza științifică a medicilor sunt cele mai importante resurse în gestionarea limitării răspândirii virusului.
Istoria cursivă a democratizării este întreruptă de sincopa comunistă în cazul Europei de Est, unde țările ieșite din comunism, dornice de democratizare se trezesc în fața unui regim care deja ajunsese la o reconfigurare post-liberală. Toate statele ex-comuniste au moștenit o birocrație supusă culturii și rutinei denunțului și demobilizării generale cu care, mai ales în primii ani de democratizare, nu au reușit să facă față exigențelor de modernizare. Acestora li s-a adăugat un grad sporit de deprofesionalizare și o deconectare firească de la principiile New Public Management care făceau deja statele europene să funcționeze într-o logică diferită.
Post-liberalismul românesc
În termeni realiști, nici astăzi modernizarea administrației publice din România nu trebuie așteptată din mână guvernului care, indiferent de partidele care-l compun, nu va asuma niciodată schimbări radicale în sistemul de stat. Este o operațiune pe care o putem vedea materializată doar printr-un larg consens parlamentar și care ar trebui să vizeze minimal pe lângă schimbări de bun simț precum digitalizarea masivă și introducerea unei forme reale de audit extern asupra statului însuși.
Analiza dimensiunii fluxurilor birocratice (număr de angajați, proceduri, profesionalizare, integritate) nu este în niciun caz atributul ministrului sau demnitarului care conduce o instituție. Sarcina acestuia este eminamente politică. Ca trimis al guvernului sau parlamentului în cazul agențiilor non-guvernamentale, demnitarul impune aparatului birocratic propria viziune asupra domeniului încredințat spre guvernare, asigurându-se că politicile publice sunt reflexia voinței poporului însuși.
(Re)înființat cu mari eforturi politice și administrative, Institutul Național de Administrație (INA) a avut în anul (re)facerii 2016 misiunea de a profesionaliza direct și indirect corpul funcționarilor si experților publici. A primit o conducere politică pentru ca prin negociere, în țară și în străinătate, prin reflecție și analiză, să propună și mai ales să impună acele instrumente prin care statul însuși se uniformizează și se întărește în privința calității resursei umane.
Într-un regim politic sărac în calitatea intelectuală a politicienilor, INA ar fi trebuie să fie scânteia care dă putere celor fără de putere (the power of the powerless), adică birocrației publice. Puterea expertizei și mai ales capitatul de relații profesionale dobândite de catre funcționarii și experții publici ar fi trebuit să devină resurse de aur pentru guvernarea țării, adesea lăsată doar pe mâna unor politicieni new&single entry. În absența unei clase politice profesionalizate și cu pielea tăbăcită în lupte electorale, dezbateri, negocieri etc., corpul birocraților ar fi trebuit să producă anticorpii de-guvernarii României. Atunci când într-o instituție demnitarii se schimbă din rațiuni de tactică și recompensă politică de câteva ori într-un singur ciclu electoral, capacitatea birocrației de a duce la capăt politici publice este esențială pentru ca democrația să nu se prăbușească sub greutatea oligarhiei, a corporatismului și a populismului.
Filosofia politică din spatele a INA a fost aceea de a gândi instituția ca pe o „curte de conturi” a funcției publice, instanță quasi-autonomă care propune și impune ritmul profesionalizării funcționarilor publici dincolo de contextele politice. Nu a apucat totuși să joace acest rol și pentru că încă din noiembrie 2019 INA trăiește într-o stare de purgatoriu politic, fiind retrogadată... și nu încă, la nivel de structură birocratică. Chiar și fără această amputare recentă, nici INA, nici ANFP n-au fost cu adevărat autoare de politici publice ale funcției publice, ci s-au mulțumit să rămână la nivelul de rutină birocratică.
Iliberalismul maghiar
În vreme ce în România deprofesionalizarea administrație publice, neutră politic și nu prea, este o joacă de oportunism și clientelism politic (fiecare nou demnitar își așterne propriile semințe în sistemul public), în Ungaria birocrația de stat a devenit o castă puternic politizată. Studiile recente sau intervențiile publice ale instituțiilor și organizațiilor europene și internaționale denunță din ce în ce mai agresiv termenii guvernării iliberale din Ungaria. Ingibjörg Sólrún Gísladóttir, directorul Biroului pentru Instituții Democratice și Drepturile Omului al OSCE a atras atenția asupra derapajelor politice din Ungaria, solicitând ca starea de urgență să fie limitată în timp și adaptată strict contextului pandemiei de Covid-19.
Cercetările recente ale profesorului Jan-Hinrik Meyer-Sahling de la Universitatea din Nottingham făcute pe carierele a 153 de secretari de stat maghiari în perioada 2010-2020 indică faptul că demnitatea de secretar de stat devine pe măsură ce trece timpul o răsplată pentru loialitatea față de Viktor Orban și un mod prin care premierul maghiar reușește să înțepenească decizia politică în forma gândită de el. Mișcarea secretarilor de stat în aparatul public seamănă cu cea practicată de regimul comunist în țara noastră, regim care, de asemenea, nu a operat cu distinția și separația dintre administrație și politică.
Ca într-o corporație socială de sine stătătoare, aceștia migrează pe poziții quasi-similare: dacă în anii 2010-2013, secretarii de stat erau recrutați, așa cum este democratic, dintre politicieni, spre la finele intervalului 2010-2020, aceștia sunt mutați pe poziții quasi-similare și uneori retrogadați pe poziții birocratice unde servesc intereselor partidului. Granița dintre birocrații de profesie și politicienii de profesie este estompată, iar neutralitatea politică a birocrației a devenit complet irelevantă.
Astăzi, se pare că regimul medieval maghiar se recompune în sensul recorporatizării deciziei, fundamentându-se pe corporația de public officials loiali lui Viktor Orban, corporație care nu mai separă politica de administrație, respectiv demnitarii de funcționari, așa cum o impune democrația liberală. Brațele corporatismului de stat maghiar ajung până în țara noastră, unde investițiile masive ale guvernului au rolul de a recrea simbolic, dincolo de granițele consemnate de comunitatea internațională, Ungaria medievală.
Documentul dat recent publicității și intitulat în mod neispirat Kos Karoly nu trebuie interpretat ca o versiune sofisticată de (anti-)diplomație, ci mai degrabă expresia expansiunii politizării birocrației de stat din Ungaria, a extinderii rețelelor de patronaj ale Fidesz sub umbrela unui discurs populist și naționalist. Planul Kos Karoly este prezentat drept o strategie de creștere a bunăstării pentru familiile de etnici maghiari din Transilvania în domeniul economic, social, cultural și religios, dar în esență este dovada faptului că regimul iliberal de la Budapesta și-a ieșit complet din matca democratică.
Saturată deja de potențialul ei în guvernarea internă și deshidratată de orice formă de neutralitate politică, birocrația de stat din Ungaria își extinde rețeaua de patronaj ideologic și mai ales economic simultan cu slăbirea constantă a instituțiilor și procedurilor birocratice. Așa cum nu e suficient să ai o constituție democratică foarte bună pentru a avea un regim democratic solid, tot astfel liderii autoritari nu sunt doar creația cetățenilor la vot, ci sunt exponenții slăbirii statului însuși și în special a Parlamentului.
Aflată la confluența dintre neo-otomanismul lui Erdogan, imperialismul lui Putin, inconsecvența bulgarilor, aroganțele financiare ale Chinei, răbufnirile naționaliste din Serbia, instabilitatea din Ucraina și Republica Moldova și iliberalismul medieval al lui Viktor Orban, pusă în față reconstrucției sociale și economice ca urmare a pandemiei de Covid, România nu are decât șansa, nepopulistă într-adevăr, de a spera la un Parlament care să-și descopere, măcar la presiunea publică, fibra democratică.
Cel mai probabil relaxarea măsurilor de izolare a populației după pandemia de Covid-19 va face guvernele să râvnească la instrumente de guvernare autoritară, iar Parlamentele își vor demonstra discernământul democratic în măsură în care vor ști să cenzureze aceste năravuri.
N. Red: Cătălin Raiu este cadru didactic la Facultatea de Administrație și Afaceri, Universitatea din București și membru al panelului de experți pe libertate religioasă al OSCE.
3
1
