Implicatiile politice si economice ale deciziilor Curtii Constitutionale din ultimele luni au readus in dezbaterea publica problema rolului justitiei constitutionale in Romania. Decizia Curtii de a bloca angajarea raspunderii Guvernului pentru Legea educatiei a generat reactii dure din partea partidelor la putere. Reforma educatiei este doar una dintre politicile afectate de deciziile Curtii Constitutionale. Vara trecuta am asistat la invalidarea partiala a masurilor de austeritate ale Guvernului (reducerea pensiilor cu 15 %), invalidare ce a determinat Guvernul sa isi asume riscul politic al cresterii TVA-ului, ca masura de austeritate alternativa. Mai mult, planul Guvernului de a mari cu 15% salariile angajatilor bugetari de la 1 ianuarie 2011 va fi fara indoiala contestat la Curtea Constitutionala, dat fiind ca reducerea salariilor cu 25% in luna iunie a fost declarata constitutionala doar pentru ca Guvernul a prezentat-o ca pe o masura temporara, necesara garantarii sigurantei nationale in timp de criza economica globala.
Reactia critica a partidelor de guvernamant nu este surprinzatoare. Dat fiind ca Guvernul si Presedintele platesc costul politic al deciziilor Curtii, este firesc ca aceste institutii sa se transforme in critici intransigenti ai acesteia. Judecatorii constitutionali nu sunt actori politici, si totusi deciziile lor au implicatii politice ce limiteaza libertatea partidelor de implementare a programelor politice pe baza carora acestea au fost alese in Parlament. Desi nu sunt experti in economie, judecatorii constitutionali invalideaza masuri economice pe care expertii Guvernului, in acord cu forurile internationale, le considera necesare pentru evitarea consecintelor potential dezastruoase ale crizei economice. Ajungem deci la intrebarile si propunerile vehiculate in ultimele saptamani. Ce motive exista sa nu limitam atributiile Curtii Constitutionale in ce priveste constitutionalitatea legilor fiscale sau bugetare, dupa cum a facut-o recent Parlamentul Ungariei, sau chiar sa desfiintam Curtea, cum a propus un senator liberal, transferand controlul de constitutionalitate Inaltei Curti de Casatie si Justitie, dupa modelul interbelic? La baza acestor propuneri este o intrebare fundamentala: cand Curtea Constitutionala ajunge un actor politic si economic, cum se legitimeaza justitia constitutionala intr-o democratie?
Acestea sunt intrebari importante nu doar in societatea romaneasca, ci in orice democratie constitutionala care descopera tensiunile inerente dintre constitutionalism si democratie. Mai devreme sau mai tarziu, clasa politica si cetatenii vor avea “revelatia” ca democratia constitutionala nu este democratie pur si simplu, ci o democratie in care sfera politicului nu are control asupra tuturor aspectelor vietii cetatenilor. Unele politici nu pot deveni legi, oricat de expediente sau utile ar fi, pentru ca incalca reguli constitutionale ce nu pot fi schimbate in cursul ordinar al vietii politice. Aceasta tensiune dintre constitutionalism si democratie face ca frictiunile dintre clasa politica si justitia constitutionala sa fie o caracteristica a discursului politic, din Statele Unite pana in Germania sau Israel. In esenta, starea conflictuala din Romania nu reprezinta o exceptie In aceste conflicte uzuale, participantii vor folosi arsenalul din dotare. Politicienii acuza judecatorii constitutionali de depasirea atributiilor prin interferarea in sfera politica (si economica); Curtea ignora (cel putin in public) aceste acuze bazandu-se pe principiul suprematiei constitutiei, al carei garant institutional este. Va fi dificil sa intelegem ce se intampla cu adevarat atata vreme cat toata atentia ne este fixata asupra exercitiilor retorice in dialog al surzilor. Se cuvine deci sa depasim perdeaua de fum a retoricii politice si constitutionale pentru a ne concentra asupra diferentelor de substanta.
In acest sens sunt de discutat trei probleme: (a) polarizarea dezbaterii constitutionale referitoare la rolul puterii executive, in contextul deciziei de saptamana trecuta referitoare la Legea educatiei ; (b) constitutionalitatea masurilor de salarizare propuse de Guvern incepand cu 1 ianuarie 2011, din perspectiva jurisprudentei deja existente a Curtii Constitutionale cu privire la masurile de austeritate; (c) posibile reforme ale controlului de constitutionalitate, atat in contextul crizei financiare cat si in general. Ma voi ocupa in cele ce urmeaza de prima problema susmentionata. Punctele (b) si (c) vor face obiectul unor interventii separate in zilele urmatoare.
Cum sa citim deciziile Curtii Constitutionale
Sa incepem prin a distinge intre motivatia deciziilor Curtii Constitutionale si efectele acestor decizii. Importantele implicatii in plan politic si economic nu explica deciziile de constitutionalitate. Este adevarat ca declaratiile politice impotriva deciziilor Curtii insinueaza ca judecatorii decid pe baza motivelor personale sau politice si nu din motive constitutionale. Insa chiar si aceste acuze nu pot fi transate decat prin lectura atenta a deciziilor de neconstitutionalitate.
O asemenea lectura conduce la urmatoarele constatari. In primul rand, problemele constitutionale pe rolul Curtii sunt tehnice. Spre exemplu, in cazul Legii educatiei, intrebarea pe rolul Curtii a fost daca Guvernul are dreptul de a isi angaja raspunderea pentru un proiect de lege ce se afla deja in dezbaterea Parlamentului. Textul constitutional nu include un articol care sa raspunda exact acestei intrebari de detaliusi, ca atare, aceasta sarcina ii revine Curtii. Evident ca raspunsul Curtii va avea implicatii asupra politicii Guvernului si, dupa cum am vazut in ultimele zile, chiar asupra viitorului coalitiei de guvernamant in masura in care UDMR-ul ameninta retragea de la guvernare in cazul in care Legea educatiei nu va fi adoptata. Insa raspunsul Curtii este institutional, nu politic. Indiferent de efectele imediate, acest raspuns va determina relatia dintre Guvern si Parlament pe viitor.
In ce priveste interpretarea constitutionala a relatiilor dintre institutii, judecatorii Curtii au interpretari diferite ale constitutiei. Diferentele dintre aceste interpretari sunt in realitate mult mai importante pentru arhitectura institutionala a statului roman decat implicatiile politice pe termen scurt. O lectura atenta a deciziei de saptamana trecuta cu privire la Legea educatie arata ca ne gasim intr-un moment constitutional crucial cu privire la sensul principiului separatiei puterilor in stat.
Legea educatiei: Dispute constitutionale privind rolul puterii executive
Pe scurt, judecatorii Curtii Constitutionale sunt impartiti in ce priveste interpretarea puterilor de legiferare a Guvernului. In opinia judecatorilor din majoritate, legiferarea prin angajarea raspunderii Guvernului are un caracter exceptional si nu este constitutionala decat in situatii de urgenta cand de adoptarea cu maxima celeritate a unui proiect de lege depinde aplicarea unor masuri urgente intr-un domeniu de maxima importanta. A recunoaste puterea discretionara a Guvernului de legislare pe calea angajarii raspunderii este echivalentul incalcarii principiului separatiei puterilor in stat, in sensul arogarii de catre executiv a prerogativei de legiferare ce apartine de drept Parlamentului.
In opinia judecatorilor minoritari, legiferarea de catre executiv prin asumarea raspunderii este extraordinara, din punct de vedere politic, insa perfect ordinara, din punct de vedere constitutional. Mai exact, Guvernul isi asuma riscul politic de a nu supravietui unei motiuni de cenzura ori de cate ori isi angajeaza raspunderea in fata Parlamentului. Initiativele legislative ale Guvernului nu au totusi asemenea efecte dramatice: soarta Guvernului nu este in balanta ori de cate ori Parlamentul delibereaza asupra unui proiect de lege. Insa, potrivit judecatorilor minoritari, procedura angajarii raspunderii este perfect ordinara din punct de vedere constitutional din moment ce textul constitutional nu impune nici un fel de conditii speciale. Mai mult, aceasta procedura nu pune in pericol autoritatea legislativa a Parlamentului, dat fiind ca Parlamentul poate introduce o motiune de cenzura impotriva Guvernului. Pe cale de consecinta, daca Guvernul nu este demis de Parlament, fictiunea ce se aplica este ca Parlamentul nu s-a opus proiectului sau programului Guvernului.
Daca judecatorii in majoritate interpreteaza constitutia in sensul limitarii puterii executive, judecatorii minoritari sunt partizanii unui executiv puternic capabil a forta mana Parlamentului. Primul model pune accentul pe deliberarea in Parlament a reprezentatilor cetatenilor, cel de-al doilea considera ca valoare centrala eficienta si rapiditatea adoptarii reformelor pe care Guvernul le considera indispensabile. Desi formulate in contextul dezbaterii privind legea educatiei, aceste viziuni constitutionale au consecinte in multe alte domenii. In toate aceste domenii, deliberarea si eficienta sunt valori importante, care deseori se afla in tensiune. Din punct de vedere practic, ne putem imagina un guvern (in cazul de fata, guvernul Boc) ce “joaca dur” si forteaza mana opozitiei care foloseste orice mijloace la dispozitie (spre exemplu, controlul comisiei de educatie din Senat) pentru a impiedica adoptare masurilor neagreate din punct de vedere politic (reforma educatiei).
Din punct de vedere strict constitutional, ambele interpretari ale principiului separatiei puterilor in stat sunt in principiu rezonabile, desi in formularea actuala fiecare are carentele ei. Principiul separatiei puterilor are doua fete: una de colaborare a puterilor (fara de care un regim semi-prezidential este destinat blocajelor institutionale, mai ales in cazul unui regim precum cel al nostru unde Constitutia are carente majore in privinta delimitarii competentelor puterilor in stat), alta de control reciproc al puterilor. Expunerea de motive a judecatorilor majoritatii mentioneaza specific fateta colaborarii, pe cand cea a judecatorilor din minoritate pune accentul pe dimensiunea de control reciproc a puterilor in stat. Ce ni se pare foarte important este ca, in cazul Legii educatiei, Curtea a fost impartita in tabere egale: patru judecatori in majoritate, patru in minoritate. Ce a inclinat balanta in favoarea interpretarii limitate a rolului puterii executive a fost o opinie concurenta a judecatorului Lazaroiu, care a votat pentru rezultatul invalidarii insa nu a luat o pozitie in ce priveste natura institutiei angajarii raspunderii de catre Guvern.
Concluzia ce se impune, cand ne uitam de dupa perdeaua de fum a retoricii declaratiilor politice, este ca ne aflam intr-un moment constitutional important pentru definirea puterilor in stat. Existenta acestei dezbateri nu denota o carenta a sistemului constitutional romanesc. Multe dintre democratiile avansate ale lumii dezbat aceleasi probleme despre rolul puterii executive vis-a-vis de puterea legislativa. Daca exista un neajuns in ce priveste aceasta disputa in spatiul romanesc este ca esenta problemei constitutionale nu se regaseste in dezbaterea publica. Chiar daca intrebarile pe rolul Curtii sunt tehnice, principiile constitutionale ce anima viziunile constitutionale despre puterea executiva sunt teoretice si generale. Este vital ca ele sa fie dezbatute in spatiul public, data fiind importanta lor pentru structura institutionala a statului. Mai mult, stabilitatea democratiilor constitutionale este rezultatul unor asemenea dispute de principiu ce au un rol formativ in sfera publica.
Este fara indoiala dificil sa deconectam disputa constitutionala pe marginea rolului puterii executive de contextul politic care i-a dat nastere. Insa este pe atat de important sa ne amintim ca raspunsul referitor la dinamica institutionala a puterilor in stat va trascende disputele politice de moment. Regulile jocului dintre viitorii presedinti, parlamente, guverne si programe politice se decid acum.
Nota editorului: cititi maine pe Contributors.ro :"Aspecte constitutionale ale masurilor de austeritate generate de criza economica"
