In comentariile la articolul meu despre incredere si credibilitate, un cititor opina ferm ca discutia legata de Codul Fiscal ar trebui sa fie o “partida” intre alegatori si alesi si ca oficialii BNR, nefiind alesi, n-au ce sa caute in acest joc, intrucit introduc “zgomote” in informatie. Cu alte cuvinte, de ce si-ar “baga nasul tehnocratii in ciorba politicienilor”. Un alt cititor a mers chiar mai departe, punind in discutie dreptul unor tehnocrati de a lua decizii de politica monetara. La polul opus, am fost intrebat daca deciziile de politica fiscala nu ar trebui sa fie luate de fapt de catre tehnocrati, in locul politicienilor. In cele ce urmeaza, voi incearca sa raspund la aceste chestiuni.
De ce anumite tipuri de politici sunt atribuite tehnocratilor, iar altele unor oficiali care sunt votati? Ar putea exista modele mai bune? Intr-un studiu publicat in 2007, intitulat “Birocrati sau politicieni”, Alberto Alesina si Guido Tabellini au examinat alocarea sarcinilor intre categoriile amintite. In modelul lor, nici tehnocratii si nici politicienii nu sunt in totalitate “plini de bune intentii”, fiecare avind obiective diferite, in functie de felul in care pot fi facuti raspunzatori pentru indeplinirea acestora.
Astfel, politicienii raspund in fata electoratului, la momentul alegerilor. In schimb, tehnocratii (adica birocratii cu functii inalte) raspund in fata opiniei publice, dar si a colegilor de breasla, pentru felul in care au indeplinit obiectivele institutiei in care activeaza. Aceste mecanisme diferite de responsabilizare conduc la tipuri diferite de stimulente. Politicienii sunt motivati de castigarea alegerilor, prin satisfacerea celor care ii voteaza. Tehnocratii sunt motivati de cariera, adica doresc sa indeplineasca obiectivele organizatiei lor cat mai bine, pentru ca asta le creste prestigiul si le imbunatateste perspectivele profesionale, fie in sectorul public, fie in cel privat.
Modelul sugereaza ca, pentru a maximiza prosperitatea sociala, anumite sarcini sunt mai potrivite pentru tehnocrati, in timp ce altele sunt mai potrivite pentru politicieni. Atunci cind publicul nu poate monitoriza suficient de bine efortul si competenta, politicienii sunt preferabili pentru atributii unde efortul conteaza mai mult decit competenta. In schimb, tehnocratii sun preferabili pentru atributii cu grad mare de tehnicitate, cum ar fi politica monetara, activitatea de reglementare si managementul datoriei publice.
Alesina si Tabellini considera ca si tehnocratul si politicianul au un rol in “impartitul tortului”. De regula, pentru aceasta “impartire” este de preferat tehnocratul, data fiind perceptia de neutralitate si echidistanta fata de toti votantii. Totusi, politicienii prefera sa “imparta tortul” ei insisi, deoarece asta ii ajuta sa fie realesi, profitand de avantajul de a fi la putere.
Potrivit modelului teoretic enuntat, ar fi mai bine daca, atit politica monetara, cit si cea fiscala, ar fi delegate unor institutii independente, apolitice. Politica fiscala este, insa, in mod inerent, redistributiva si, din acest motiv, politicienii prefera sa nu delege atributiile de acest tip, chiar daca multe decizii de politica fiscala sunt extrem de tehnice.
Legat de problematica mai larga a guvernantei, Alan Blinder, fostul viceguvernator al FED (Banca Centrala a SUA), considera, inca din 1997, ca ar fi necesara o dezbatere serioasa la nivel national, “daca pentru America n-ar fi mai bine ca mai multe decizii de politici publice sa fie scoase din hatisul politic si sa fie plasate in miinile unor tehnocrati nealesi – bineinteles, cu aprobarea si sub supravegherea legislativului”. Astfel, Blinder credea ca trebuie raspuns la doua probleme: care politici sunt potrivite pentru o astfel de realocare si care nu, si ce principii ar trebui sa guverneze alegerea?; cum poate o societate democratica sa justifice atribuirea unor decizii de politici atit de importante unor tehnocrati nealesi?
Concluzia a fost ca exista trei factori care determina daca o anumita decizie de politica publica apartine domeniului tehnocratic sau celui politic: (a) importanta relativa a expertizei tehnice fata de judecatile de valoare, (b) orizontul de timp (scurt sau lung) si (c) tipul de impact, cu caracter general sau particular. Comparatia dintre politica monetara si cea fiscala ilustreaza, probabil, cel mai bine interactiunea celor trei factori.
Legat de primul factor, Blinder sustine ca judecatile extrem de tehnice ar trebui rezervate tehnocratilor, iar judecatile de valoare ar trebui luate de politicieni, dar recunoaste ca, atit politica monetara, cit si cea fiscala, implica doze substantiale din ambele tipuri de judecati.
Al doilea factor relevant pentru decizie este, asa cum am mentionat mai sus, importanta orizontului pe termen lung. Dupa cum se stie, “miopia” reprezinta o problema practica serioasa pentru guvernele democratice, dat fiind ca politica tinde sa produca orizonturi pe termen scurt – adesea doar pina la alegerile urmatoare, daca nu chiar pina la urmatorul sondaj. Daca li se cere sa cintareasca costurile pe termen scurt, fata de beneficiile pe termen lung, politicienii vor incerca sistematic sa scurtcircuiteze viitorul. Desi acest fapt este binecunoscut, prea putine decizii de politici publice au fost luate din miinile politicienilor. Politica monetara este una dintre ele.
Politica monetara a fost deja depolitizata in lumea democratica, principalul motiv fiind combaterea inflatiei, care necesita un orizont de timp indelungat. Dar, macroeconomistii spun ca si politica fiscala are nevoie de o perspectiva pe termen lung. Pentru a ajunge la rezultatele tintite, printr-o modificare substantiala a Codului Fiscal, pot trece ani de zile, cu un impact incert timp indelungat. Si totusi, deciziile legate de politica fiscala sunt lasate integral la mina politicienilor, in ciuda “miopiei” lor.
Modelul cercetatorilor invocati contribuie si la formalizarea si clarificarea pozitiei lui Alan Blinder asupra a ceea ce el numea “general versus particular”, respectiv ca “anumite decizii de politici publice au sau sunt percepute ca avind mai degraba un impact general, afectind majoritatea cetatenilor in acelasi mod”.
Astfel, se considera ca politica monetara afecteaza intreaga economie si nu doar un anume grup de oameni sau industrii (desigur, daca facem abstractie de faptul ca dobinzile mici ii favorizeaza pe debitori fata de creditori, iar dobinzile mari, invers). Alte politici publice sunt percepute insa, in mod natural, ca avind mai degraba un caracter particular, conferind beneficii si impunind costuri unor categorii usor identificabile. In asemenea situatii, interventia grupurilor de interese poate deveni periculoasa, ceea ce ar justifica ideea delegarii autoritatii catre experti nealesi. Dar, acestea sunt exact situatiile care necesita serioase judecati de valoare cu privire la implicatiile distributive, pentru a decide cine cistiga si cine pierde. Astfel de judecati sunt, evident, politice.
La cea de-a doua intrebare din preambul, “cum poate cineva care crede in democratie sa justifice delegarea deciziilor de politici publice unor profesionisti nealesi?”, raspunsul este simplu: se justifica doar in cazul in care aceasta duce la politici publice mai bune. Banca centrala, fara a fi perfecta, este, probabil, cel mai clar exemplu de organizatie nepolitica, dar care ia decizii de politici publice. Si totusi, ce justifica investirea cu atita putere a unui grup mic de tehnocrati, care n-au fost alesi, majoritatea fiind macroeconomisti?
In primul rind, independenta bancii centrale deriva din autoritatea delegata de Parlament. Decizia a fost democratica, intrucit Parlamentul a decis prin vot sa-si limiteze prerogativele in acest domeniu. De ce a luat legislativul o astfel de decizie? Pentru ca, in democratie, Guvernul si, mai ales, Parlamentul sunt arenele in care se manifesta diferentele politice. In schimb, banca centrala trebuie sa fie o institutie independenta, mai ales de politicieni si de politica.
In al doilea rind, prin legea si statutul de functionare votate, obiectivele bancii centrale sunt decise de politicieni alesi si nu de catre tehnocratii nealesi. Mandatul BNR acopera atit stabilitatea preturilor, cit si stabilitatea macroeconomică și, în consecinţă, echilibrul fiscal-bugetar. Chiar daca ar vrea, BNR nu are libertatea de a se deroba de sarcini sau de a le substitui cu altele, care ar fi mai pe placul ei.
Al treilea ingredient democractic este numirea politica a persoanelor din conducerea bancii centrale, ele fiind desemnate de partide si votate de Parlament. Asa si trebuie sa fie, pentru ca aceasta procedura le confera membrilor Consiliului de Administratie al bancii centrale legitimitate politica. Insa, odata ce-si iau atributiile in primire, membrii Consiliului nu mai au nicio obligatie fata de cei care i-au propus sau numit. Banca centrala a fost creata tocmai pentru a sta deasupra conflictelor politice si a formula politica monetara in functie de necesitati.
In al patrulea rind, in schimbul acordarii unor puteri atit de mari, opinia publica are dreptul sa ceara competenta, onestitate, transparenta, atitudini nepartizane si un grad inalt de responsabilitate din partea membrilor CA al bancii centrale. In democratie, pentru ca deciziile de politica monetara afecteaza vietile oamenilor de rind, banca centrala le datoreaza acestora explicatii despre ceea ce face, de ce face si ce se asteapta sa realizeze. Personal, cred ca BNR raspunde la aceste cerinte si, prin documentele publicate pe site, precum si prin conferintele de presa si luarile de cuvint ale Guvernatorului si ale celorlalti oficiali, dovedeste ca este cea mai profesionista si transparenta institutie publica din Romania.
In concluzie, actualul aranjament, in care politica monetara este decisa de tehnocrati, este unul corect, iar apararea independentei bancii centrale este mai degraba pragmatica decit filozofica. El functioneaza pentru ca politica monetara este un domeniu tehnic, unde tehnocratii cu experienta pot sa performeze mai bine decit amatorii din domeniul politic. De asemenea, efectele politicii monetare au nevoie de timp pentru a-si face efectul in economie, astfel ca deciziile bune necesita rabdare si un orizont pe termen lung (doua caracteristici care, in mod normal, nu pot fi asociate cu politicienii care, cu ochii la alegeri, sunt tentati sa ia decizii nepotrivite). Totodata, eforturile necesare combaterii inflatiei apar cu mult inainte de beneficii… Din aceste motive, bancile centrale independente din diverse tari au fost in masura sa contribuie, prin politica monetara, la inflatie mica, crestere sustenabila si somaj scazut.
Lasarea politicii fiscale in miinile politicienilor este, de asemenea, fireasca. Mai intai pentru ca, asa cum am aratat, politica fiscala este redistributiva, iar politicienii vor prefera sa nu delege atributii redistributive, care le-ar putea aduce voturi. Mai apoi, pentru ca obiectivele politicii fiscale tin de judecati de valoare, morale si politice, care trebuie luate de cei alesi si investiti cu incredere prin vot. Totusi, intrucit multe dintre deciziile legate de politica fiscala sunt extrem de tehnice, cu implicatii neprevazute, acestea trebuie luate cu consultarea tehnocratilor. Un astfel de aranjament ar “produce” un Cod Fiscal mult mai benefic pentru societate, contribuind, in tandem cu politica monetara, la dezvoltarea sustenabila a tarii, pe termen lung. De aceea, interventia BNR in discutia despre Codul Fiscal este nu numai necesara, dar si obligatorie, ca urmare a mandatului politic dat de Parlament.
