Una din tarele sistemului judiciar roman este lentoarea procedurilor. Dosarele treneaza ani si ani in fata diverselor instante de judecata, iar in materie penala pedepsirea celor care incalca legea risca sa fie blocata de implinirea termenelor de prescriptie speciala (acest risc exista cu precadere in cazul marilor dosare de coruptie). Exceptiile de neconstitutionalitate au fost cel mai adesea indentificate drept principala cauza a intarzierilor, desi, daca analizam evolutia dosarelor mari in instanta vom observa ca doar o parte din intarzieri pot fi puse pe seama acestui mecanism. Cautam in cele ce urmeaza sa inventariem cauzele care conduc la tergiversari in judecarea dosarelor penale, sa evaluam in ce masura legea micii reforme1 adoptate in 2010 (sau alte masuri legislative relevante) rezolva problemele identificate in practica si sa oferim sugestii pentru remedierea lor.
Spre exemplu, legea micii reforme prevede ca judecatorii pot acorda termene de la o zi la alta pentru judecarea dosarelor. Aceasta tehnica a fost utilizata de doua judecatoare din instantele bucurestene, iar urmarile au fost descurajante - ambelor judecatoare li s-au luat dosarele, intr-un caz dosarul fiind stramutat la o alta instanta, iar in celalalt caz fiind admisa o cerere de recuzare motivata prin faptul ca judecatoarea respectiva acorda termene prea scurte.
Asa cum se poate lesne observa reactia sistemului judiciar este mai degraba contrara celor care doresc cresterea celeritatii procedurilor judiciare. In plus, chiar si in lipsa unei prevederi exprese judecatorul putea acorda termene de pe o zi pe alta sau a unor termene mai scurte in propriile dosare, cu conditia sa dispuna de sali de judecata unde sa isi poata tine sedintele fara disturbarea activitatii celorlalti colegi. Aici este vorba despre masuri organizatorice care ar trebui luate de conducatorii instantelor de judecata si despre asigurarea unei baze materiale pe masura nevoilor sistemului judiciar.
*** Un studiu de Laura Stefan, coordonatoarea programelor anticoruptie la SAR Romanian Academic Society (SAR)
1. Exceptia de neconstitutionalitate
De-a lungul timpului, invocarea repetata a exceptiilor de neconstitutionalitate a reprezentat principalul mecanism de tergiversare a proceselor. Procedurile judiciare erau suspendate automat atunci instanta de judecata sesiza Curtea Constitutionala cu o astfel de exceptie. In materie penala, incidenta exceptiilor de neconstitutionalitate in dosarele de mare coruptie care implicau politicieni de marca a fost foarte crescuta. Mai mult, in unele dosare au fost ridicate succesiv mai multe exceptii de neconstitutionalitate, suspendarea judecatii intervenind pana la solutionarea fiecareia. Recent, Inalta Curte de Casatie si Justitie a adoptat o nota interpretativa prin care a explicat ca perioada in care un dosar a fost suspendat pentru ca s-a invocat o exceptie de neconstitutionalitate se adauga la calculul termenului de prescriptie (in perioada respectiva operand suspendarea termenului de prescriptie).
Statutul juridic al acestei note interpretative este incert si ramane de vazut in ce masura aceasta sugestie va fi imbratisata de instante, mai ales in conditiile in care exista deja solutii contrare acestei interpretari. Inca din 2005 au existat initiative de eliminare a suspendarii automate a judecatii in cazul invocarii unor exceptii de neconstitutionalitate, dar, dat fiind miza speciala a acestei schimbari mai ales pentru marile dosare de coruptie, dezbaterile au fost extrem de aprinse si s-au prelungit de-a lungul mai multor ani.
Incarcatura uriasa de dosare pe rolul Curtii Constitutionale a facut ca Presedintele ei sa solicite Parlamentului modificarea legii prin eliminarea suspendarii automate a proceselor (solicitarea a fost respinsa): "De la un an la altul, numarul cauzelor cu care suntem noi sesizati este tot mai mare, am ajuns la circa 3.000 de cauze pe care noi, cei noua judecatori, trebuie sa le solutionam in plen.
Asta face ca in zilele de judecata, care sunt cam trei pe saptamana, sa avem intre 50 si 100 de dosare. Aceste exceptii care se ridica in fata instantei de judecata, de multe ori sunt facute pentru a tergiversa procesul, pentru a tergiversa durata acestuia, in special in penal, unde omul asteapta sa nu fie condamnat si in dreptul comercial, unde sunt niste bani pusi in discutie".
Din evaluarile facute chiar de Curte in anul 2009 s-au inregistrat 8823 de exceptii, iar in 2010 4759 de exceptii, rata de admitere a acestora fiind de aproximativ 2% (in cazul controlului de constitutionalitate anterior promulgarii legilor rata de admitere este de aproximativ 4%). Exceptiile in materie penala si procesual penala au constituit, de regula, intre 15% si 25% din activitatea Curtii, activitate care a crescut semnificativ incepand cu anul 2004. Tot incepand cu 2004 balanta aproximativ echilibrata intre exceptiile in materie penala si cele in materie procesual penala se schimba, ultimele devenind de doua - trei ori mai frecvente decat primele.
Aceste date statistice reflecta corect tehnicizarea dezbaterilor judiciare axate mai degraba pe chestiuni procedurale decat pe chestiuni de fond. Abia la sfarsitul lui septembrie 2010 legea Curtii Constitutionale a fost modificata in sensul eliminarii suspendarii cauzei atunci cand se invoca o exceptie de neconstitutionalitate. Daca exceptia este declarata admisa, iar intre timp dosarul a fost solutionat definitiv tinandu-se cont de prevederea legala declarata neconstitutionala, decizia Curtii Constitutionale reprezinta motiv de revizuire, iar instanta competenta este cea care a pronuntat hotararea ramasa definitiva. Din punct de vedere statistic aceasta schimbare se reflecta in scaderea accentuata a numarului de exceptii invocate in 2011.
La supraincarcarea Curtii contribuie si faptul ca acelasi articol poate fi contestat de mai multe ori, legea interzicand sesizarile multiple in cazul in care un articol este declarat neconstitutional, dar permitandu-le atunci cand prin deciziile anterioare Curtea i-a constatat constitutionalitatea6. Exista exemple notorii de situatii in care Curtea Constitutionala a analizat de mai multe ori acelasi act normativ, declarandu-l neconstitutional abia la ultima evaluare. Atunci cand aceste decizii se iau in dosare privind persoane importante si nu sunt insotite de o comunicare si o motivare convingatoare din partea Curtii, suspiciunile privind existenta unor ingerinte in activitatea Curtii cresc.
Este extrem de important pentru credibilitatea Curtii ca practica sa sa fie previzibila, ca judecata in cazuri similare sa se faca folosind aceeasi masura. Pentru cresterea increderii in Curtea Constitutionala conteaza ca deciziile sa convinga prin calitatea, coerenta si consecventa argumentatiei juridice. De asemenea, prevederea prin care instantei de judecata ii este permis sa cenzureze exceptiile de neconstitutionalitate care nu au legatura cu fondul cauzei este interpretata foarte restrictiv de catre judecatori care prefera sa sesizeze Curtea Constitutionala in majoritatea cazurilor. O alta problema o reprezinta exceptiile de neconstitutionalitate inadmisibile - adica acele exceptii prin care, de exemplu, se contesta constitutionalitatea unor prevederi din Hotarari de Guvern, Ordine de Ministru sau Norme de aplicare.
In 2010 din totalul de 6290 de dosare solutionate de Curte, 3499 au fost respinse ca fiind inadmisibile (peste 50%). De asemenea, 1636 de decizii pronuntate, in 323 de dosare (dintre care 40 in materie penala) exceptiile sunt respinse ca inadmisibile (19,74%)8. Acest procent este extrem de ingrijorator pentru ca arata ca instantele nu cunosc prevederile legii, iar judecatorii nu au un rol activ in a filtra exceptiile inadmisibile formulate de avocati. In trecut, Curtea Constitutionala obisnuia sa transmita scrisori instantelor care faceau frecvent astfel de erori in incercarea de a limita acest fenomen. Probabil ca o astfel de practica din partea instantei constitutionale ar trebui reinviata.
2. Exceptia de nelegalitate
In ultimii ani o noua tehnica de tergiversare a reprezentat-o contestarea legalitatii actelor administrative care constituiau elemente importante in dosarele penale. Ca si in cazul exceptiei de neconstitutionalitate, tentatia de a utiliza acest mecanism era legata de suspendarea automata a judecarii dosarului principal atunci cand se invoca o exceptie de nelegalitate privind un act administrativ individual9. Practica instantelor penale a fost variata - unele instante suspendau judecata si trimiteau exceptia spre solutionare instantelor de contencios administrativ, altele solutionau exceptia de nelegalitate tratand-o ca pe o chestiune prealabila. Legea micii reforme a lamurit aceasta chestiune stabilind ca in materie penala judecata nu se suspenda atunci cand se invoca o exceptie de nelegalitate, iar competenta pentru judecarea exceptiei apartine instantei de contencios administrativ. Trebuie remarcat ca in acest caz legiuitorul a intervenit prompt si a rezolvat problema inainte ca ea sa genereze efecte de masa in sistemul judiciar.
3. Momentul pana la care se pot ridica exceptiile
In prezent lipseste o prevedere legala care sa determine momentul pana la care pot fi ridicate exceptiile in fata instantei de judecata. Aceasta absenta legislativa produce dificultati in impunerea unei discipline judiciare in fata instantei. Legea micii reforme nu modifica aceasta chestiune, dar noul Cod de Procedura Penala stabileste ca exceptiile trebuie ridicate in Camera Preliminara. Ulterior se vor putea ridica doar acele exceptii care nu au putut fi invocate in Camera Preliminara. Ramane de vazut care va fi interpretarea pe care practica o va da formularii nu au putut fi invocate. In plus, doar invocarea unora dintre exceptii poate fi limitata in timp, ceea ce inseamna ca problema va subzista.
4. Modificarile de competenta Legea micii reforme reaseaza competenta materiala in incercarea de a echilibra volumul de munca intre instantele de judecata. Aceste prevederi au generat reactii diverse in sistemul judiciar: judecatorii de la judecatorii si tribunale fiind in general multumiti, spre deosebire de colegii lor de la curtile de apel al caror volum de activitate a crescut in primele trei luni ale anului 2011 in materie penala cu 25% (Curtea de Apel Timisoara) pana la 140% (Curtea de Apel Iasi).
Cresterile de volum de activitate la curtile de de apel apar si in materie de contencios administrativ, litigii de munca si comercial. Chiar si dupa aparitia legii micii reforme evolutia volumului de activitate este diferita intre judecatorii. Cu toate acestea, in ansamblu, trendul de crestere a volumului de activitate la judecatorii incetineste semnificativ in prima jumatate a anului 2011.
In privinta tribunalelor, legea micii reforme a dus la o scadere de aproximativ 10.000 de cauze penale in primul semestru al anului 2011 comparativ cu primul semestru al anului 2010. La curtile de apel volumul de activitate in materie penala a crescut in primul semestru al anului 2011 cu aproximativ 15.000 de cauze comparativ cu aceeasi perioada a anului 2010.
Atunci cand analizam efectele modificarilor legislative mai important decat procentul de crestere este valoarea concreta a cresterii volumului de activitate exprimata in numar de dosare penale. Realitatea din sistemul judiciar era ca instantele inferioare erau sufocate de dosare, pe cand curtile de apel beneficiau de o incarcatura de dosare mult mai mica. Din aceasta perspectiva modificarile de competenta au fost salutare si ar fi fost probabil mai bine primite de sistem daca ar fi fost corelate si cu o ajustare sau macar cu o completare a schemelor de personal la curtile de apel.
Din pacate zona de resurse umane este deficitara in continuare in sistemul judiciar, iar aceasta deficienta genereaza efecte negative in lant in solutionarea dosarelor. Nu exista date statistice privind durata medie de solutionare a dosarelor in diferite materii si pe diferite grade de jurisdictie, astfel incat ramane dificil de evaluat impactul pe care simplificare procedurilor judiciare l-a avut asupra duratei proceselor. Indiferent de masurile care ar putea fi luate in privinta resurselor umane, analiza datelor statistice privind incarcatura sistemului judiciar arata fara putinta de tagada ca introducerea si generalizarea mecanismelor de solutionare alternativa a disputelor este esentiala pentru evitarea unui blocaj.
Unele instante au incurajat rezolvarea litigiilor in afara salii de judecata, intelegand importanta degrevarii judecatorilor de aceste dosare. O promovare mai activa a acestor mecanisme din partea Consiliului Superior al Magistraturii este de dorit, mai ales ca unii membri ai CSM au fost promotori vocali ai acestor solutii in ultimii ani.
5. Asigurarea dreptului la aparare
Lipsa aparatorilor alesi sau inlocuirea frecventa a avocatilor sunt mecanisme utilizate pentru tregiversarea proceselor. Practica instantelor este variata in privinta acordarii unor noi termene pentru pregatirea apararii, insa daca un termen pentru pregatirea apararii este cerut la primul termen de judecata toti judecatorii il acorda. O propunere vizeaza acordarea unui termen scurt, mai ales daca avocatul ales este acelasi cu cel care a asistat persoana pe parcursul urmaririi penale. Inlocuirea frecventa a avocatilor permite si ridicarea de catre noul avocat a unor exceptii anterior respinse de instanta de judecata. O alta propunere venita din partea reprezentantilor sistemului judiciar este consolidarea relatiei cu barourile pentru desemnarea permanenta a unui avocat din oficiu care sa fie prezent la toate termenele de judecata, pentru a suplini o eventuala absenta a aparatorului ales. Aceasta solutie presupune semnarea unui protocol cu Baroul si alocarea unor resurse financiare importante pentru aceste servicii.
Pe de alta parte, in dosarele complexe desemnarea unor avocati din oficiu poate aduce in discutie problema asigurarii unei aparari efective in procesul penal. In aceste cazuri capacitatea profesionala a avocatului este hotaratoare pentru indeplinirea acestei conditii.In practica, instantele au decis uneori chiar si inlocuirea aparatorilor alesi atunci cand acestia nu ofereau servicii corespunzatoare clientilor lor. Un caz particular il reprezinta dosarele penale cu inculpati avocati care sustin ca doresc sa se apere singuri. Daca instantele nu desemneaza in aceste situatii un avocat din oficiu, solutiile date le sunt casate pe motiv de lipsa de aparare.
Avocattii care nu se prezinta la termenele de judecata si care nu asigura substituirea pot fi amendati de instanta de judecata. In aceasta privinta legea micii reforme dubleaza prevederea legala deja existenta introducand o oarecare incertitudine cu privire la limitele amenzii care poate fi aplicata. Abuzul de drept in materie penala a fost reglementat explicit prin legea micii reforme in articolul 198(4) lit. k, dar ramane putin utilizat pana in prezent.
6. Expertizele
Expertizele sunt o alta procedura care genereaza intarzieri in solutionarea proceselor penale, mai ales atunci cand in acelasi dosar se dispun expertize succesive (sau se dubleaza expertiza realizata in faza de urmarire penala cu una dispusa de instanta de judecata). Solicitarea de suplimente de expertiza este si ea generatoare de intarzieri. Piata serviciilor de expertiza ramane una relativ inchisa, numarul expertilor fiind redus. Acest fapt este cu atat mai ingrijorator cu cat opinia expertilor este decisiva pentru solutionarea dosarelor, mai ales cand este vorba despre expertize complexe in materie economica sau despre expertize tehnice.
In aceste cazuri stabilirea clara a obiectivelor expertizei si a intrebarilor la care trebuie sa raspunda expertii sunt vitale pentru obtinerea unui raport de calitate si util in solutionarea cauzei. Indiferent de capacitatile tehnice ale expertului este important ca acesta sa nu se substituie instantei de judecata in dezlegarea cauzei, judecatorul ramanand responsabil pentru stabilirea circumstantelor faptei si a vinovatiei inculpatului. In plus, desi legea prevede ca organul judiciar care dispune expertiza trebuie sa plateasca expertul oficial din fondul anume alocat in acest scop, in practica unele instante de judecata (spre deosebire de parchete) stabilesc ca inculpatii vor plati si costurile expertului oficial (nu doar pe cele ale expertului parte).
In aceste conditii nu este surprinzator ca rezultatele expertizelor tind sa fie favorabile celor care achita costurile acesteia. Este esential ca instantele sa isi schimbe aceasta practica si sa solicite alocarea unor fonduri care sa permita plata expertului oficial, asa cum prevede Codul de Procedura Penala. In cazul expertizelor audio-video se solicita adesea expertizarea tuturor inregistrarilor dintr-un dosar, fara precizarea suspiciunilor pe care persoana care solicita expertiza le are cu privire la continutul acestora. O lipsa de circumstantiere a expertizei conduce la costuri uriase ale acesteia si la incarcarea nejustificata a expertilor cu analizarea unui material inregistrat fara a se cunoaste exact ce anume se contesta.
In conditiile unui numar mic de experti specializati in acest domeniu, aceasta practica produce efecte si mai importante. In concluzie trebuie luate masuri urgente pentru deschiderea pietei de expertiza inclusiv pentru expertii intracomunitari si pentru solicitarea si alocarea de fonduri catre instantele de judecata pentru plata expertilor oficiali. Stabilirea de obiective clare pentru experti este esentiala pentru obtinerea unor analize care sa poata permite judecatorului sa ia o decizie informata in respectivele dosare.
7. Recunoasterea vinovatiei
Legea micii reforme pregateste terenul pentru implementarea prevederilor noului Cod de Procedura Penala introducand mecanismul recunoasterii vinovatiei12 prin articolul 3201. Recunoasterea de vinovatie poate fi totala - atunci cand inculpatul recunoaste toate aspectele continute in actul de sesizare a instantei si nu cere administrarea de noi probe - sau partiala - atunci cand inculpatul recunoaste doar o parte dintre fapte si cere administrarea de noi probe. Recunoasterea de vinovatie nu este obligatorie pentru instanta. Latura civila poate fi disjunsa de latura penala atunci cand pentru solutionarea primeia ar fi nevoie de administrarea de probe suplimentare. Inculpatul are posibilitatea de a uza de acest mecanism pana la momentul inceperii cercetarii judecatoresti si beneficiaza de o reducere de pedeapsa - o treime in cazul pedepselor cu inchisoare si o patrime in cazul pedepselor cu amenda.
Reducerea de pedeapsa nu inseamna obligativitatea pronuntarii unei pedepse cu suspendare si nici coborarea automata sub minimul special. In practica judiciara au aparut deja interpretari diferite cu privire la momentul pana la care se poate recunoaste vinovatia. Este vorba despre dosarele care trecusera de momentul inceperii cercetarii judecatoresti la data la care a intrat in vigoare norma respectiva. Unele instante apreciaza ca norma este una de procedura si ca este de imediata aplicabilitate, altele apreciaza ca textul contine si aspecte de drept penal, norma putand fi aplicata retroactiv ca fiind lege penala mai favorabila.
In ultima interpretare se sustine ca neaplicarea textului in cazurile care trecusera de momentul inceperii cercetarii judecatoresti la momentul intrarii in vigoare a legii echivaleaza cu un tratament discriminatoriu aplicat acelor inculpati fara ca acestora sa li se poata imputa o culpa procesuala. Procurorul General a declarat un recurs in interesul legii solicitand Inaltei Curti de Casatie si Justitie (ea insasi generatoare de practica neunitara in aceasta materie) sa ofere o interpretare acestui text. Probleme de interpretare exista si in privinta cauzelor cu mai multi inculpati dintre care doar unul utilizeaza mecanismul recunoasterii de vinovatie. Se pune intrebarea daca recunoasterea de vinovatie poate influenta tratamentul procesual al coinculpa tilor in masura in care judecatorul in fata caruia s-a realizat recunoasterea de vinovatie ramane competent sa ii judece.
Legea nu stabileste ca in aceasta situatie judecatorul devine incompatibil sa solutioneze dosarul in ceea ce ii priveste pe co-inculpati, insa o parte dintre practicieni considera ca o astfel de solutie se impune pentru pastrarea impartialitatii actului de judecata. Intr-o alta opinie judecatorul ramane competent sa solutioneze dosarul, dar se va pronunta cu privire la recunoasterea de vinovatie abia la final - in aceasta interpretare utilitatea prevederii privind recunoasterea este extrem de limitata. O alta intrebare care se pune in cazul dosarelor cu mai multi coinculpati este legata de solutionarea laturii civile. Intr-o opinie, inculpatul care isi recunoaste vinovatia urmeaza sa acopere tot prejudiciul cauzat urmand ca apoi sa se poata intoarce impotriva co-inculpatilor dupa ce acestia sunt condamnati. Intr-o alta opinie, latura civila a cauzei urmeaza sa se solutioneze abia dupa ce se lamureste latura penala in privinta tuturor inculpatilor. Toate aceste diferente de interpretare vor genera practica neunitara si ar fi de dorit o interventie prompta a Procurorului General pentru initierea unui recurs in interesul legii pentru lamurirea acestor chestiuni.
Punctul slab al acestei abordari tine de faptul ca este reactiva, interventia fiind posterioara aparitiei problemei. O atitudine proactiva ar putea include discutii la nivelul curtilor de apel si la nivelul Inaltei Curti de Casatie si Justitie si formularea unor concluzii cu privire la chestiunile interpretabile care sa se impuna in sistemul judiciar datorita fortei argumentatiei care sta la baza concluziei. Pana in prezent nu exista statistici judiciare care sa arate cat de utilizat in practica este mecanismul recunoasterii de vinovatie, insa este neindoielnic faptul ca acest mecanism poate usura mult procedurile judiciare eliminand obligativitatea readministrarii probelor in instanta.
8. Acoperirea prejudiciului
O prevedere controversata din legea micii reforme a fost cea care permitea reducerea pedepselor in cazul prejudiciile cauzate prin unele infractiuni economice este acoperit pana la judecarea cauzei in prima instanta. In plus, daca prejudiciul era mai mic de 50.000 de euro instanta va aplica o sanctiune contraventionala, iar daca acesta depasea acest barem, dar era mai mic de 100.000 euro se poate aplica o amenda. Textul a fost criticat pentru neclaritate, formularea infractiuni economice fiind improprie nefiind clar care sunt incalcarile legii care sunt acoperite de aceasta formulare. Textul a fost invalidat de Curtea Constitutionala in mai 2011.
9. Efectele legii micii reforme in activitatea
Ministerului Public In cazul parchetelor14, datele statistice aferente primelor sase luni ale anului 2011, comparativ cu perioada similara a anului 2010 indica o influenta pozitiva a legii micii reforme. Astfel, in 2011 s-au solutionat 284.970 de dosare, cu 11,8% mai multe ca in 2010, crescand si numarul de inculpati trimisi in judecata la 31.420 - o crestere de 11% fata de anul anterior. O prevedere apreciata de procurori este cea referitoare la facultativitatea motivarii solutiilor de neincepere a urmaririi penale atunci cand procurorul isi insuseste motivarea organului de urmarire penala. In perioada 25.11.2010 - 31.03.2011 aplicarea acestei prevederi s-a facut in 70.410 dosare (aproximativ 34,75% din dosarele soluDionate in respectivul interval).
Conform evaluarii Ministerului Public, simplificarea procedurilor prin care dosarele simple pot fi solutionate a permis concentrarea activitatii procurorilor pe cauze mai complexe aflate printre prioritatile stabilite de Procurorul General. Astfel, numarul de inculpati trimisi in judecata pentru evaziune fiscala a crescut cu 68,9% (ajungand la 618), pentru infracDiuni de contrabanda cu 326,6% (ajungand la 273), iar pentru infracDiuni de coruptie cu 90,9% (ajungand la 691). Prin legea micii reforme s-a introdus in Romania principiul oportunitatii urmaririi penale, permitandu-se aplicarea articolului 181 inainte de inceperea urmaririi penale. In perioada 25.11.2010 - 31.03.2011, aceasta prevedere s-a aplicat in 4.927 de dosare (aproximativ 2,43% din dosarele solutionate in respectivul interval).
Parchetul General impreuna cu Initiativa pentru o Justitie Curata au organizat o sesiune de formare care a oferit posibilitate unor dezbateri pe baza posibilelor interpretari ale noii prevederi cu aportul unor magistrati din Statele Unite ale Americii si din Franta. La respectivul eveniment au participat procurori de la toate parchetele de pe langa curtile de apel din tara, precum si judecatori de la instantele bucurestene. Din discutii a reiesit nevoia unei aprofundari mai temeinice a principiului oportunitatii in materie penala pentru a se evita excesele in aplicarea practica a acestuia si pentru a se asigura o aplicare unitara a textului normativ.
Laura Stefan este coordonatoarea programelor anticoruptie la SAR Romanian Academic Society (SAR) 61 Eminescu, Bucharest 2 tel/fax (4021) 211 1477 office@sar.org.ro www.sar.org.ro
1
2
