De la declansarea crizei economice Curtea Constitutionala a emis o serie de decizii privind legalitatea masurilor Guvernului ce au generat reactii puternice in lumea politica si o parte a societatii civile. Una dintre deciziile indelung discutate a fost invalidarea masurii reducerii cu 15% a cuantumului pensiilor, pe motiv ca aceasta ar fi restrans esenta dreptului la pensie garantat de Constitutie. Ca urmare a deciziei de neconstitutionalitate, Guvernul s-a vazut nevoit sa mareasca cu 5% cota TVA-ului pentru a compensa colectarea veniturilor, a acoperi cheltuielile si a stabiliza o economie afectata de criza globala. Implicatiile economice si politice ale deciziei Curtii au dus la dezbateri pe tema competentei Curtii Constitutionale de a se pronunta in privinta constitutionalitatii legilor fiscale si bugetare. Tarile din jurul nostru, si ele afectate de criza economica, se confrunta cu probleme similare. Spre exemplu, Parlamentul de la Budapesta a votat de curand o lege ce limiteaza competenta Curtii Constitutionale maghiare in aceste domenii. Chiar daca asemenea propuneri concrete nu sunt (inca) vehiculate in contextul romaneasc, perpetuarea crizei economice, in special in Europa, si continuarea masurile de austeritate anuntate de Guvern dupa data de 1 ianuarie 2011 vor readuce in prim plan atat problema efectelor deciziilor Curtii in perioada de austeritate economica cat si tema mai larga a legitimitatii justitiei constitutionale.
In cele ce urmeaza vom vedea cum o lectura atenta a deciziilor Curtii duce o analiza mult mai nuantata a rolului acestei institutii decat lasa a se intrevedea discursul politic profund polarizat. In realitate, Curtea a acordat deseori Parlamentului si Guvernului o importanta marja de manevra, dovedindu-se mult mai receptiva decat ar fi facut-o alte curti constitutionale la argumentele bazate pe situatia exceptionala generata de criza economica. Departe de a impune mereu legiuitorului niste limite draconice, judecatorii romani s-au lasat convinsi usor de argumente precum cele privind necesitatea reducerii cuantumului salariilor. Dupa cum vom vedea, este greu de identificat in ce masura Curtea a fost convinsa de substanta argumentelor prezentate de Guvern si Parlament, sau a fost victima propriei metodologii neadecvate si rudimentare, plina de rationamente eliptice. Indiferent de motiv, constatam ca nu toate deciziile Curtii din acest domeniu au fost obstacole in calea implementarii masurilor economice de austeritate.
Cu toate acestea, ar fi gresit a concluziona ca reforma jurisdictiei Curtii nu este necesara. Insa motivele acestei reforme nu pot fi deblocarea politicilor economice ale Guvernului, de vreme ce, pana in acest moment, Curtea nu a blocat aceste reforme pe cat de des ar fi facut-o alte curti consitutionale din democratii avansate, daca ar fi fost confruntate cu masuri similare. Nevoia reformarii jurisdictiei Curtii nu trebuie legata de imperativele politice ale momentului, spre exemplu de criza economica, ci de o analiza mai larga a rolului justitiei constitutionale. Aceasta schimbare de perspectiva are efecte practice importante. Privind la rece, departe pe patimile momentului politic, gasim ca ar fi recomandat ca o posibila reforma sa nu foloseasca materia legilor (spre exemplu, materia bugetara) drept criteriu de delimitare a jurisdictiei Curtii. Un criteriu mai potrivit ar fi eliminarea controlului anterior de constitutionalitate, control ce permite opozitiei in Parlament sa atace la Curte ca neconstitutionala o lege inainte de promulgare. Unul dintre efectele acestei reforme ar fi reducerea sau macar temporizarea efectelor deciziilor Curtii asupra politicii economice ale statului.
Restrangerea drepturilor constitutionale
In mult mediatizata Decizie Nr. 872 din iunie 2010, ce a invalidat prevederile privind reducerea cuantumului pensiilor din legea pentru restabilirea echilibrului bugetar, Curtea a declarat constitutionala reducerea cu 25% a cuantumului salariilor angajatilor din domeniul public. Prea putin din motivatia Curtii s-a regasit in dezbaterea publica de opinie. O lectura atenta este insa indispensabila pentru a evalua atat calitatea argumentelor Curtii cat si criticile din ultimele luni la adresa judecatorilor constitutionali.
Ma voi opri in analiza mea asupra unui singur aspect al deciziei sus-citate, si anume invocarea crizei economice ca element ce ameninta securitatea nationala si in consecinta justifica limitarea unor drepturi constitutionale, precum dreptul la munca si dreptul la salariu, ca drept corelativ al dreptului la munca. Textul constitutional include posibilitatea limitarii unor drepturi pentru scopuri ce includ apararea securitatii nationale, cu conditia ca aceasta limitare sa indeplineasca o serie de conditii: sa fie proportionala cu masura care a determinat-o, sa fie aplicata nediscriminatoriu, sa nu aduca atingere existentei dreptului respectiv, sa fie inclusa intr-o lege si sa fie necesara intr-o societate democratica. Reglementarea constitutiei noastre in acest domeniu nu este originala, ea preluand din standardele ce se regasesc in multe alte sisteme constitutionale. Dupa cum se poate usor observa, unele dintre criteriile mentionate sunt destul de vagi si ca atare pot face obiectul unor intepretari diferite. Spre exemplu, ce este “necesar intr-o societate democratica” va depinde de cum interpretul textului constitutional - fie el cetatean, oficial al guvernului sau judecator constitutional - intelege caracteristicile unei societati democratice. Este deci nesuprinzator ca toate curtile constitutionale ale lumii trebuie sa gaseasca metode de punere in balanta a intereselor individuale ale cetateanului-titular de drepturi si intereselor colective reprezentate de legiuitor.
Un element esential al metodologiei constitutionale in aceste cazuri este o analiza atenta a expunerii de motive a legiuitorului care sa explice necesitatea restrangerii unor drepturi fundamentale ale cetatenilor. Indiferent de pedigree-ul democratic al parlamentului, ca for al reprezentatilor liber alesi ai poporului suveran, intr-o democratie constitutionala legiuitorul trebuie sa le expuna judecatorilor independenti motivele ce au condus la adoptarea legilor a caror constitutionalitate este contestata.
Restrangerea dreptului la salarizare - Criza economica si siguranta nationala
In cazul masurilor de austeritate, Parlamentul si Guvernul au fost chemate sa prezinte motivele pentru care legea restabilirii echilibrului bugetar a incalcat dreptul la salariu. Motivatia factorilor politici, pe care Curtea a acceptat-o in toto, a fost ca siguranta nationala este pusa in pericol de impactul crizei economice. Fara reducerea salariilor, statul nu va putea creste veniturile, reduce cheltuielile si atinge nivelul propus al deficitului fiscal. Posibilul efect economic al acestor derapaje economice ar pune in pericol siguranta nationala. Este important de observat ca nici una dintre institutiile statului nu a contestat faptul ca reducerea cu 25% a cuantumului salariilor incalca dreptul la salariu. Dezbaterea la Curtea Constitutionala s-a limitat la o analiza daca incalcarea acestui drept este justificata.
Importanta insasi a drepturile constitutionale semnaleaza ca analiza Curtii ar trebui sa interpreteze restrictiv cazurile ce pot conduce la restrangerea drepturilor. Ca atare, simplul fapt ca legiuitorul invoca siguranta nationala nu este in sine suficient, chiar si atunci cand acesta este cuplat cu masuri economice pe fundalul crizei economice. Ca atare, ne-am astepta ca judecatorii constitutionali sa solicite factorilor politici o analiza detaliata a modului in care siguranta nationala va fi afectata de asemenea masuri, atat in ce priveste modalitatile concrete cat si factorul de risc.
In realitate, analiza Curtii Constitutionale in aceasta privinta s-a rezumat la a prelua, fara explicatii sau comentariu, doua paragrafe destul de lungi din expunerea de motive a legii. Aceste paragrafe sunt la randul lor preluate dintr-un raport de evaluare al Comisiei Europene referitor la conditia economica a Romaniei. Analiza economica citata este vaga si in principiu irelevanta din perspectiva demonstratiei unei legaturi intre criza economica si securitatea nationala. Constitutia nu da dreptul Parlamentului sa limiteze drepturi constitutionale cand economia se gaseste intr-o situatie proasta. Protectia constitutionala a intereselor fundamentale ale cetatenilor nu depinde de stare economiei. Acea stare economica devine relevanta cand are un impact asupra securitatii nationale. Fara a pune nici un fel de intrebari despre cum masuri de genul neatingerii tintei deficitului fiscal de 6.4% pentru 2010 ar periclita siguranta nationala, Curtea concluzioneaza, dupa citarea raportului Comisiei Europene: “In consecinta, Curtea constata ca aceasta amenintare la adresa stabilitatii economice continua sa se mentina, astfel incat Guvernul este indrituit sa adopte masuri corespunzatoare pentru combaterea acesteia.” Referinta la “stabilitatea economica” este mult prea vaga. Istoria noastra post-decembrista a fost si ramane marcata de perioade de instabilitate economica - si, totusi, simpla instabilitate nu poate constitui un motiv suficient pentru restrangerea drepturilor constitutionale. In caz contrar, aceasta restrangere ar deveni una de rutina, reducand textul constitutional de la nivelul de lege la cel de pamflet.
Nu imi propun a sugera ca Guvernul sau Parlamentul nu ar fi putut prezenta o analiza mai convingatoare a factorilor de risc prin care criza economica ar putea afecta siguranta nationala. Constatarea mea este doar ca aceasta analiza, necesara sub regimul constitutiei, nu a fost solicitata de catre Curtea Constitutionala. Prin acceptarea fara o analiza minimala a pozitiei Guvernului, Curtea Constitutionala s-a dovedit extrem de deferentiala sferei politicului, mult mai deferentiala decat s-ar fi dovedit majoritatea instantelor din alte democratii constitutionale.
Proportionalitatea politicilor de austeritate economica
Sa presupunem insa ca exista o legatura intre criza economica si siguranta nationala. Care este insa legatura dintre masurile specifice avansate de lege, in speta reducerea cu 25% a cuantumului salariilor, si “mentinerea democratiei si salvgardarea fiintei statului”?
Nu este suficient, pentru justificarea restrangerii dreptului constitutional, sa existe o relatie rationala intre masura preconizata si protectia securitatii nationale. Analiza constitutionala cerea studierea in detaliu a modului in care masura respectiva (reducerea salariilor) este proportionala cu scopul ei (evitarea colapsului economic/salvgardarea securitatii nationale). Un aspect esential al determinarii proportionalitatii este daca masura este necesara, in sensul examinarii existentei unor masuri economice alternative cu efect similar masurii contestate, insa care nu restrang drepturile garantate de constitutie. In continuare, chiar daca masura este necesara, o curte constitutionala nu va constata ca masura este proportionala decat dupa ce pune in balanta, pe de o parte, efectele restrangerii dreptului individual si, pe de alta parte, efectele nivelul satisfacerii intereselor colective prin aplicarea masurii contestate.
Este usor de observat cat de laborios este procesul de analiza a constitutionalitatii restrangerii drepurilor cetatenilor. Intr-adevar, acest proces este pe atat de laborios pe cat de importante sunt interesele cetatenilor pe care constitutia le ridica la rangul de drepturi constitutionale. Sarcina Parlamentului si/sau a Guvernului de a demostra caracterul constitutional ( necesitate, proportionalitate) al masurii contestate nu este deloc facila.
Sau, in orice caz, nu ar trebui sa fie. In realitate, etapele descrise mai sus ale analizei constitutionale standard in aceste situatii nu se regasesc de o maniera plauzibila in substanta deciziei Curtii Constitutionale referitoare la reducerea salariilor. Chiar atunci cand Curtea mentioneaza unele etape, analiza este eliptica si fara substanta. Miezul problemei, si anume caracterul proportional al masurii, este discutat la nivel pur formal in care concluzia este stipulata fara o demonstratie prealabila. Efectul deciziei este ca politica de austeritate a Guvernului nu este supusa nici unui fel de control real din partea judecatorilor constitutionali.
Unul dintre putinele elemente de substanta se refera la esenta dreptului la salariu, pentru a carei protectie Curtea considera ca este necesar ca masura de reducere a salariului sa aiba caracter temporar. Dreptul constitutional romanesc preia distinctia dintre centrul (sau esenta) si periferia unui drept din sistemul german. Astfel, restrangerea unui drept poate fi justificata doar atunci cand nu violeaza esenta dreptului restrans. Din acest motiv, Curtea a invalidat in aceeasi Decizie restrangerea dreptului la pensie prin reducerea cuantumului cu 15%. Ar fi mult de comentat pe tema aceste distinctii, insa nu este cazul in acest context. Este suficient sa amintim ca in ultimele doua decenii multe curti constitutionale au abandonat analiza esentialista a drepturilor fundamentale. In orice caz, cerinta ca masura reducerii salariilor sa fie una cu caracter temporar va fi in atentia publicului foarte curand dat fiind ca Guvernul a anuntat ca nu va reveni de la 1 ianuarie 2011 la nivelul salariilor de dinainte de masurile de austeritate. In loc sa creasca salariile cu 25%, acestea vor creste doar cu 15% si fara vreo corectie in ce priveste devaluarea ca urmare a inflatiei. Curtea va trebui sa decida daca aceasta masura a Guvernului are efectul permanentizarii reducerii salariilor intr-un fel in care sa violeze esenta dreptului la salariu. In opinia noastra, invocarea motivului sigurantei nationale si remedierea partiala a restrangerii din vara trecuta a dreptului la salariu vor determina Curtea sa valideze constitutionalitatea noilor masurilor.
Inchei cu doua concluzii. In primul rand, analiza de mai sus arata ca, cel putin in privinta masurii reducerii salariilor, Curtea Constitutionala nu a obstructionat politicile economice de austeritate pe cat de mult ar fi facut-o alte curti constitutionale. Motivele raman incerte.
In al doilea rand, efectul politic si social al deciziilor Curtii este evident. In aceasta interventie nu am discutat daca dreptul la salarizare trebuie tratat, asa cum o face Curtea, in acelasi fel cu dreptul la viata privata sau la libertatea de exprimare. Un argument principal al criticilor Curtii este ca, prin constitutionalizarea dreptului la salariu, Curtea si-a extins jurisdictia asupra masurilor economice ale guvernului. Din aceasta persectiva, analiza constitutionala se supraimpune deciziilor economice ale guvernului ca o camasa de forta. Insa coalitia de guvernamant, nu judecatorii constitutionali, raspund politic in fata populatiei pentru aceste masuri. Curtea se afla aici in ipostaza exercitarii unor puteri pentru care nu este nici calificata, nici raspunzatoare. In interventia urmatoare, voi discuta solutii de reforma a sistemului constitutional care ar putea dezamorsa tensiunile politice si institutionale ce deriva din deciziile Curtii in domeniul masurilor de austeritate generate de criza economica.
