Incepand cu 2016, politica fiscala din Romania a suferit o schimbare majora: a trecut la reducerea impozitelor concomitent cu cresterea cheltuielilor. Cu alte cuvinte, politica fiscala a fost masiv relaxata, deficitul bugetar in definitia ESA crescand de la 0,8 la suta din PIB in 2015 la o valoare preliminata de 2,8 la suta din PIB in 2016. Au existat multe analize ale relaxarii acestei politici, in special cu privire la sustenabilitatea ei. Au fost insa putine analize referitoare la eficienta politicii respective in atingerea scopului principal, si anume cresterea economica. Acest articol analizeaza in ce masura relaxarea politicii fiscale era necesara si in ce masura a stimulat cresterea economica.
1. Relaxarea politicii fiscale in 2016 si 2017: prea mult prea tarziu
Ma voi referi mai intai la necesitatea relaxarii politicii fiscale. Este just ca aceasta necesitate sa fie identificata in legatura cu fazele ciclului economic. In lumina experientei, ciclul economic poate fi inteles ca avand doua faze: o faza "normala", in care dobanzile de politica monetara sunt semnificativ pozitive, si o faza "anormala", in care dobanzile respective sunt zero sau chiar negative. In fiecare dintre aceste faze, perioade in care economia este in expansiune alterneaza cuperioade in care economia este in recesiune. Astfel, economia poate fi intr-una dintre patru faze posibile: (i) normal-expansionista; (ii) normal-recesionista; (iii) anormal-recesionista si (iv) anormal-expansionista.
Intr-un alt articol am aratat ca in fazele (i) si (ii), rolul central il joaca politica monetara, desi politica fiscala poate ajuta la iesirea din recesiune daca nu a fost prociclica in perioada de boom. Singurul caz in care relaxarea politicii fiscale ar trebui sa joace rolul central in stimularea economiei este acela in care economia este in faza anormal-recesionista. Daca politica fiscala ar fi utilizata la timp si in proportia corecta in faza anormal-recesionista, faza anormal-expansionista (iv) nici nu ar putea aparea.
In Romania, spre deosebire de tarile dezvoltate, criza din 2008 nu a dus la aparitia fazei anormal-recesioniste. In concluzie, daca a fost vreun moment in care Romania a avut nevoie sa utilizeze politica fiscala pentru a stimula economia (nu neaparat cu rol central), acela a fost in perioada in care nivelul PIB efectiv a fost sub nivelul PIB potential. Acesta inseamna intreaga perioada normal-recesionista si, ulterior, o parte a perioadei normal-expansioniste (de revenire din recesiune), pana la momentul in care PIB actual a devenit egal cu potentialul sau (adica gap-ul PIB devine pozitiv).
Dar relaxarea excesiva a politicii fiscale inainte de criza a facut imposibila relaxarea ei odata cu intrarea in recesiune. Relaxarea propriu-zisa a inceput in 2016. Daca in acel an, productia ar fi fost sub potential, relaxarea ar fi fost justificata. Cele mai multe estimari arata insa ca gap-ul productiei s-a inchis inca de la inceputul anului 2016, ceea ce inseamna ca o anumita relaxare a politicii fiscale s-ar fi justificat, eventual, in 2014 si 2015, ani in care, defictul bugetar in definitia ESA a coborat la 0,8 la suta din PIB, de la 2,1 la suta in 2013.Din pacate, aceasta restrangere a deficitului s-a realizat, in principal, prin neefectuarea unor cheltuieli planificate pentru investitii.
Exista insa un proces inevitabil de supraestimare a PIB potential, care face ca gap-ul PIB sa fie subestimat, ceeace inseamna ca gap-ul PIB se inchide in realitate mai devreme decat arata estimarile in timp real. Aceasta supraestimare in timp real este determinata atat de calitatea celor mai recente date, cat si deun bias cognitiv al celor care estimeaza.Corectand pentru aceasta supraestimare, datele din Romania arata ca este foarte probabil ca gap-ul PIB sa se fi inchis inca din 2013. Daca asa este, rezulta ca,in 2013, deficitul bugetar structural a fost de 2,1 la suta din PIB, atingerea tintei pe termen mediu (1 la suta din PIB) necesitand si dupa acel moment o intarire a politicii fiscale.
Oricare dintre cele doua date de inchidere a gap-ului PIB ar fi corecte, devine evident carelaxarea politicii ficale a intervenit prea tarziu, adica a oferit un stimul discretionar cand nu mai era nevoie de el. Pe de alta parte, magnitudinea stimulului discretionar al politicii, adica impulsul fiscal, a fost de aproape 2,2 puncte procentuale (pp) in 2016, ceea ce este prea mult in comparatie cu 0.4 pp necesare pentru a aduce deficitul structural la nivelul de echilibru.
2. De la acccelerarea consumului la decelerarea cresterii economice
Pentru a analiza in ce masura relaxarea politicii fiscale din anul electoral 2016 a stimulat cresterea economica, mai intai trebuie reamintite conditiile in care politica fiscala poate fi eficienta. Iar intre aceste conditii, rangul superior il detine mobilitatea capitalului. In Romania,care are o economie relativ mica si deschisa, mobilitatea capitalului este relativ mare, dar nu este nici pe departe perfecta. O substitutie perfecta a activelor ar insemna ca rata dobanzii interne este egala cu rata dobanzii internationale. Aceasta egalitate nu a aparut nici inainte de criza, nici dupa.
Al doilea aspect care conteaza este regimul ratei de schimb. Este clar ca in Romania regimul rateide schimb este flotarea controlata. Aceasta inseamna ca, pe termen scurt, rata de schimb poate flota liber intre anumite limite, relativ restranse si nu neaparat simetrice, dar ca aprecierile sau deprecierile in afara acestor limite sunt combatute de banca centrala.
Avand aceste aspecte mentionate, un cadru adecvat de analiza a politicii fiscale in Romania pentru perioada 2016-2017 este acela in care capitalurile sunt relativ mobile si rata de schimb este flexibila in anumite limite. Pentru a vedea ce efecte a produs largirea deficitului, consideram ca nu exista alte influente de la alti factori, adica neglijam, temporar, intrarile de capitaluri atrase din fonduri europene, iesirile de capital pentru plata datoriei etc.
In acest cadru, neglijand ceilalti factori, putem identifica un rezultat benchmark pe care il produce o crestere a deficitului bugetar: o crestere a deficitului de cont curent; o apreciere in termeni reali a leului;ocrestere a ratei dobanzii; ocrestere a productiei; si un rezultat incert asupra preturilor. Cu cat este mai mare mobilitatea capitalului, cu atat sunt mai mari intrarile de capitaluri si, astfel, marimeadefictului contului curent (nu neaparat a partii determinate de largirea deficitului bugetar), cresterea productiei si aprecierea reala a monedei.
Fata de acest rezultat benchmark, in functie de metodele de a creste deficitul bugetar se pot identifica, totusi, evolutia preturilor si efectele acestora.
In cazul concret al Romaniei, in anii in care deficitul bugetar structural a crescut in special din cauza reducerii TVA, preturile de consum au scazut. Aceastanu a determinat o apreciere suplimentara a leului fata de rezultatul benchmark, dar a determinato crestere reala a salariilor. Leul mai apreciat in termeni reali si salariile reale mai mari au dus la cresterea consumului, in special al celui de bunuri importate si, astfel, lacresterea treptata a deficitului de cont curent. Deteriorarea deficitului de cont curent a echivalat cu plasarea in strainatate a unei parti a cresterii cererii interne suplimentare pentru bunuri de consum,cererea crescuta neputand astfel atenua deflatia produsa de guvern.In consecinta, ceteris paribus, tinta de inflatie nu a putut fi atinsa.
In perioada 2014-2016, cresterea salariilor reale nu a fost determinata doar de deflatia indusa de guvern, ci si de cresterea nominala a salariilor in sectorul bugetar, mai ales in anii 2015-2016. Cresterea salariilor in sectorul bugetar a influentat intr-o oarecare masura si sectorul privat, printr-un efect de imitatie/demonstratie.In industrie (care produce aproximativ 25 la suta din valoarea adaugata bruta din economie, ocupa aproximativ 30 la suta din forta de munca si desface peste 50 la suta din productie pe piata externa), o crestere cu 10 la suta a salariilor in sectorul bugetar adauga 3,5 puncte procentuale intr-un an la dinamica salariului mediu in decurs de un an (Raport asupra inflatiei, februarie 2016, p. 27). Astfel, la cresterea salariilor reale determinata de reducerea preturilor generata de reducerea TVA s-a adaugat cresterea venita din sporul nominal al salariilor, stimuland si mai mult consumul. Consumul crescut a determinat si o anumita crestere a investitiilor private.Este insa foarte probabil ca influentele pozitive ale investitiilor asupra productiei potentiale sa fie mai mult decat compensate de efectele negative care apar, asa cum voi arata in continuare, din erodarea competitivitatii firmelor.
In timp ce a stimulat consumul, cresterea salariilor a redus insa stimulentele pentru productie. Cresterea salariilor s-a reflectat in cresterea preturilor de productie, ducand la apreciarea ratei reale de schimb a producatorilor, indicand reducerea competitivitatii internationale a Romaniei pe aceasta ruta. De exemplu, in industria bunurilor de consum, in 2016 T3, rata reala de schimb efectiva s-a apreciat cu 5 la suta fata de 2013 T1 si cu 2,13 la suta fata de 2015 T4.
Combinatia dintre un consum mai mare si mai putine stimulente pentru productie a rezultat intr-o prima faza in accelerarea cresterii economice. De la 3,7 la suta in 2015, rata de crestere economica a urcat la 4,7 la suta in 2016. Pe termen scurt, asa cum era de asteptat, combinatia mentionata a dus la cresterea productiei.
Totusi, incepand din a doua parte a anului 2016, au aparut semne ca efectele pozitive pentru cresterea economica ale consumului sunt depasite de efectele negative ale cresterii costurilor salariale, care reduc stimulentele pentru productie. Cresterile salariilor din unele industrii, determinate de o multitudine de factori, au putut fi compensate, pana recent, prin reducerea altor costuri, inclusiv datorita scaderii preturilor petrolului. In 2016 insa, cresterile de salarii din industrie s-au suprapuscu tendinta aparuta in ianuarie 2016 si continuata pana in prezent, de crestere a preturilor materiilor prime pe plan international. Aceasta face ca la nivelul firmelor, costurile generate de cresterea salariilor sa nu mai poata fi compensate prin reducerea altor costuri, ceea ce se va reflecta in accelerarea cresterii preturilor producatorilor.
Pe acest fundal, cresterile salariilor din industrie induse prin efectul de demonstratie a sectorului publicau adaugat o povara pentru producatori, adica au redus si mai mult stimulentele pentru productie.In mod particular, cresterile repetate si relativ mari ale salariului minim pe economie nu au putut fi compensatede firmele mici si mijlocii prin sporuri similar de frecvente si de mari in productivitate.
In consecinta, din a doua jumatate a anului 2016, cresterea productivitatii a ramas cu mult in urma cresterii salariilor. In continuare, in 2017, cresterile cu 15 la suta a salariilor in educatie si sanatate (aproximativ 700 de mii de oameni) si cu 20 la suta a celor din administratiile locale (aproximativ 120 de mii de beneficiari), vor produce noi presiuni pentru continuarea cresterii salariilor in sectorul privat, reducand si mai mult stimulentele producatorilor.
Estimarile oficiale arata ca in 2017, daca ocuparea in sectorul bugetar ramane constanta, salariul mediu in acest sector va creste cu aproximativ 13,6 la suta. Aceasta inseamna ca in industrie, rata de crestere a salariului mediu va fi mai mare cu aproape 4,7 puncte procentuale pe an decat rata care ar fi aparut daca nu existau cresterile de salarii din sectorul bugetar.Comparativ, in industrie, productivitatea muncii a crescut in perioada 2014 T4-2016 T3 cu un ritm mediu trimestrial de 0,04 la suta.
3. Concluzii
Am aratat ca largirea deficitului bugetarprin reducerea impozitelor concomitent cu cresterea cheltuielilor curente in 2016 si 2017a intervenit prea tarziu si are mai degraba dezavantaje decat avantaje. Cresterea deficitului bugetar a determinat o apreciere a ratei de schimb, reducand competitivitatea externa a economiei. Reducerile de TVA au indus o crestere a importurilor, adica au determinat pierderea unei parti a pietei interne de catre producatorii autohtoni, si au plasat inflatia in afara benzii tintite de BNR.
Cresterea deficitului bugetar prin reducerea TVA si prin cresterea salariilor in 2016 a contribuit mai intai la cresterea consumului, accelerand cresterea economica in anul electoral. Totusi, cresterile de salarii din sectorul bugetar au dus, prin efectul de demonstratie, la cresterea mai rapida a salariilor in sectorul privat comparativ cu productivitatea muncii. Noile cresteri de salarii din sectorul bugetar in 2017 vor avea acelasi efect. Cu salarii mai mari, stimulentele pentru productie s-au redus, ceea ce va afecta cresterea economica si, implicit, cresterea salariilor in viitor.
Largirea deficitului bugetar prin cresterea investitiilor publice in infrastructura ar fi fost o optiune mai buna, care ar fi dus la sporirea eficientei in sectorul privat.In ultimii 8 ani, ponderea investitiilor private in PIB a urmat o tendinta descadere. Din acest motiv, de peste opt ani, sectorul privat are un surplus de economisiri, care la randu-i a urmat un trend descendent.
Excedentul de economisiriastfel produs este utilizatpentru finantarea deficitului bugetului public. Iar deficitul bugetului public nu este generat de investitii publice, ci de cheltuieli curente (materiale, salarii si cheltuielilor sociale). Ceea ce rezulta, in final, este ca in ultimii opt ani societatea noastra a ajuns sa foloseascaexcedentul de economisiri al sectorului privat nu pentru a finanta investitii, ci pentru a finanta cheltuieli publice curente. Aceasta inseamna ca potentialul nostru de a produce este profund afectat, ceea ce se va reflecta in incetinirea cresterii economice pe termen mai lung.Nu asa ar trebui sa fie.
Lucian Croitoru este consilier al guvernatorului BNR.
1
4
