Începem…
Este inutil să facem strategii energetice complexe și să visăm la România ca hub regional energetic câtă vreme nu putem rezolva problema guvernanței companiilor de stat. Este motivul pentru care dedicăm un capitol companiilor de stat în raportul nostru privind ”România și Uniunea Energetică”. Ordonanța 109 (a managerilor privați) a fost o tentativă meritorie de a curăța companiile de stat. Care e eșuat. E momentul pentru o decizie curajoasă: centralizarea activelor statului într-un Fond care să fie guvernat temporar împreună cu cei care au împins problema companiilor de stat pe agenda publică: Comisia Europeană, Banca Mondială și FMI.
Datoriile totale ale companiilor de stat se ridicau în 2012 la 7,7% din PIB. De atunci a mai scăzut ușor, dar doar pentru că guvernele au decis anularea unor datorii. În vreme ce datoriile acestor companii reprezintă echivalentul bugetului educației și sănătății la un loc, profitul operațional al tuturor întreprinderilor de stat reprezenta în 2013 doar 0,4% din PIB. Cea mai mare parte din această cifră provine de la doar câteva întreprinderi mari, perle ale coroanei (de exemplu, Romgaz), cele mai multe din restul fiind pe pierdere. Vorbim de companii care se bucură de monopoluri naturale / legale sau de privilegii de piață și totuși contribuția lor la bogăția națională este infimă.
Dezbaterile despre energie în România sunt prinse mereu între planuri grandioase și posibilități limitate. Se cere insistent finalizarea strategiei energetice. Se fac planuri despre cum România ar trebui să fie nod de distribuție a energiei în regiune sau despre cum România are trebui, mai mult, să fie pivotul între noile bazine de energie necontrolate de Rusia: Marea Neagră și Marea Caspică. Să fim ambițioși e un lucru bun. Problema e că instrumentele de aplicare a acestor strategii și planuri ar trebui să fie tocmai companiile naționale din domeniul energetic, care suferă de aceleași probleme majore ca sectorul public în general: politizare și lipsă de responsabilitate. Pot să viseze politicienii români câte hub-uri energetice sau roluri de pivot regional doresc, până nu pun ordine în companiile energetice de stat, este timp pierdut în reuniuni și conferințe fără finalitate.
Tentativa de curățare a companiilor – împinși de la spate de FMI, Banca Mondială și Comisie
Adevărul este că niciun guvern nu a demarat de bunăvoie curățenia în acest domeniu, pentru că partidele politice văd în companiile de stat în primul rând surse de căpușare și rente. Cea mai serioasă tentativă a fost făcută în 2011 prin acordul de împrumut cu FMI, Banca Mondială și Comisia Europeană, care a prevăzut condiționalități legate de îmbunătățirea managamentului companiilor publice. Ordonanța de Urgență 109 / 2011 (care nu a fost adoptată nici până acum de către Parlamentul României sub formă de lege) a fost denumită de presă ”a managerilor privați”. Dar era mai mult decât atât, prevedea în esență proceduri de selecție și numire a consiliilor de administrație și a directorilor numiți politic (și schimbați la fel) cu administratori și directori profesioniști, recrutați transparent, angajați cu contract de mandat, pe baza unor obiective de performanță.
Un raport oficial (comisionat de Banca Mondială, scris pentru Ministerul de Finanțe)[1] care evaluează implementarea ordonanței, trage concluzia că ”progresul înregistrat în vederea implementării este dezamăgitor”. Doar 33 de întreprinderi de stat au început procesul de implementare pentru că atâtea au fost cuprinse în monitorizarea creditorilor internaționali – și dincolo de această monitorizare statul român nu a făcut nimic să implementeze propria ordonanță și la restul de companii de stat – adică la restul de 97% din totalul celor existente. Din cele 33 de companii care au făcut ceva pași, spune raportul scris de Aurelian Dochia, ”majoritatea consiliilor de administrație astfel numite au fost curând desfiinţate din diferite motive. Membrii consiliilor de administrație care au fost înlăturați din aceste funcții au fost înlocuiți cu membri interimari”. Asta pentru că interimarii pot fi oricând înlocuiți de miniștri.
Elita politică a găsit imediat o cale de ocolire a ordonanței, chiar și în puținele cazuri în care au început totuși implementarea. Oamenii sunt schimbați la orice remaniere guvernamentală, chiar dacă rămâne aceeași coaliție și același prim-ministru, o schimbare a unui membru al executivului determină schimbări în serie în managamentul și boardurile companiilor. Conform calculelor prezentate în raportul Dochia, durata medie a mandatelor în companiile de stat românești e de 2-3 ani, mai puțin de jumătate decât media companiilor de stat din țările OECD (6 ani).
Conform acordului cu cei trei creditori internaționali, urmau a se face 13 listări la bursă ale unor companii de stat. Dintre acestea s-au realizat numai cinci, toate ale unor companii din sectorul energetic (rapoartele de evaluare constată că în general impactul reformei a fost mai vizibil în zona energetică decât în celălalt sector major unde statul deține companii marii – transporturile). Din cele cinci listări reușite, patru s-au făcut de către guvernul Boc, în primii ani de implementare a acordului cu FMI – BM – CE, apoi interesul a scăzut. Guvernul Ponta a făcut o singură listare: listarea Electrica la bursa de la Londra.
Ideea listărilor la bursă a fost aceea ca statul să rămână acționar, dar să vândă pachete minoritare prin care să atragă bani de investiții și să transparentizeze funcționarea companiilor. Diversificarea acționariatului prin listare aduce după sine multe cerințe de raportare și control specifice pieței de capital și impune auditări serioase ale respectivelor companii. Noii investitori acționari minoritari numesc o parte din consiliile de administrație (fiind deci interesați de buna funcționare a companiei și pot opri abuzurile reprezentanților statului-acționar în caz că aceștia încearcă direcționarea politică a fondurilor companiei). O schemă din care ar avea toți de câștigat: cetățenii – compania – investitorii. Singurii care pierd sunt politicienii, care rămân fără o sursă de rente. Drept urmare au început să saboteze sistemul.
Cazul Electrica – ieșire reușită pe bursă, acum riscăm să facem totul praf
În primul rând, blocând restul listărilor care trebuiau făcute la bursă. Chiar și în unele companii deja listate se încearcă deturnarea procesului. Electrica a reușit să atragă nu mai puțin de 496 de milioane de euro prin listarea de la Londra – noii investitori au numit proprii reprezentanți în board și a existat o înțelegere cu statul (reprezentant în board) ca banii să fie investiți în operațiunile de modernizare a patrimoniului companiei. După schimbarea ministrului care a făcut listarea la bursă (Răzvan Nicolescu) un nou ministru, din aceeași coaliție de guvernare, a început să șicaneze noul board, iar în decembrie 2015 este programată o Adunare Generală a Acționarilor (unde ministerul este cel mai mare membru) prin care ministerul va încerca să schimbe oamenii de acolo[2]. S-a ajuns la această ”soluție” brutală după ce Ministerul a încercat o schemă mai puțin evidentă – mărirea numărului de membri ai boardului – dar acea tentativă a eșuat, așa că ministrul a renunțat la scrupule și nici nu mai încearcă măcar să păstreze aparența de bună guvernanță. Evident, miza sunt exact cei 496 de milioane care se cer deturnați și numirea conducerilor filialelor locale ale Electrica, unde activul local de partid avea deja candidați (noul board rezultat din listare a propus externalizarea achizițiilor companiei și încetarea unor programe de investiții inutile, precum și proceduri clare de angajare). Cazul Electrica poate reprezenta un precedent foarte grav, în care statul român reușește o listare pe o bursă mare, atrage mulți bani de la investitori majori, cu promisiunea că banii vor fi folosiți responsabil și compania decăpușată, apoi la prima schimbare de ministru totul este anulat. Acest scenariu (care mai poate fi încă prevenit) poate compromite nu doar listarea Electrica, ci și orice tentative ale statului român de a căuta investiții prin vânzarea de pachete de acțiuni pe marile burse ale lumii.
Banca Mondială încearcă ajustări, ministerele se chinuie să-și excepteze companiile de la… profesionalizare
Pentru că eșecul OU 109 de a produce schimbare sistemică este evident (deși au fost cazuri punctuale de schimbări în bine), programul de monitorizare al instituțiilor financiare internaționale a agreat cu guvernul o serie de schimbări legislative – care ar trebui adoptate de către Parlament atunci când ordonanța ajunge în cele din urmă să fie transformată în lege. Guvernul român a acceptat noua propunere legislativă, cu unele amendamente. Principala miză ar fi creșterea transparenței și a responsabilității în sistem. De pildă, statul ar trebui să înmâneze scrisori de așteptări candidaților care aspiră să facă parte din consiliile de administrație ale companiilor pe care acesta le controlează. Aceste scrisori ar trebui să fie documente publice, nu așa cum propune actuala variantă a amendamentelor – să fie cunoscute numai de ministere și de conducerile companiilor – în mod evident e nevoie de responsabilizare publică a oamenilor care reprezintă statul în companii. Prin acest mandat oferit transparent, statul ar trebui să seteze obiectivele mari de dezvoltare pe care se așteaptă ca noii membrii ai consiliilor de administrație, selectați profesionist, să le atingă. Dincolo de aceste obiective, reprezentanți statului ar trebui să fie liberi de interferențe din partea instituțiilor în activitatea de zi cu zi.
În mod cu totul nefericit, Guvernul a adăugat la proiectul legislativ ideea unei liste de companii care ar trebui să fie exceptate de la aplicarea Ordonanței – evident, se pleacă de la premisa optimistă că în noua variantă actul legislativ chiar se va aplica universal (nu doar la 33 de companii ca până acum), deci e nevoie să punem la adăpost anumite companii de stat, să nu cumva să fie profesionalizate.
Ministerele nu s-au pus de acord cu conținutul listei, fiecare ministru vrea să-și excepteze propriile companii, deci propunerea de act legislativ propusă în dezbatere publică nu conține nici o listă, doar se anunță că va exista una. Ideea unei liste de excepții este absurdă și nu ar trebui să existe nici una: profesionalizarea unor companii este un lucru bun în sine și nu înțelegem de ce anumite companii ar trebui a apriori exceptate. Nu există nici un temei rațional pentru așa ceva, iar tentativa unor ministere de a declara propriile companii ca fiind ”strategice” este o altă absurditate – nu există domenii ”strategice” unde companiile trebuie să fie prin definiție prost conduse și perdante. Nici măcar sectorul de producție de armament, care în mod paradoxal este o gaură neagră în România când în toată lumea producătorii de armament sunt în topul profiturilor. Dimpotrivă, este în interesul strategic al statului român și al cetățenilor români ca absolut toate companiile de stat să fie eficientizate.
O declarația senzațională a ministrului de Finanțe
În 22 octombrie, ministrul de Finanțe Eugen Teodorovici a făcut o declarație[3] interesantă: “Am vorbit cu Banca Mondială, chiar și cu BERD, pentru a prelua ei întregul proces de aplicare a OUG 109. Noi am luat decizia politică de a duce la capăt reformele structurale, urmând să derulăm prin Banca Mondială și cu BERD toate procedurile. Cele două instituții au experiență, sunt transparenți și nimeni nu-i va putea acuza de interese. Până la sfârșitul lunii octombrie vom avea situația clară a companiilor de stat, iar în noiembrie sperăm să semnăm memorandumul cu Banca Mondială și cu BERD. FMI e total de acord cu această idee”. Declarația lui Teodorovici este una excepțională: practic statul român recunoaște că nu se poate ocupa de această problemă și că trebuie externalizat procesul de implementare a OU 109. Este un prim pas bun.
Oamenii din sistem nu au înțeles foarte clar care este intenția ministrului, adică ce anume dorește să dea Băncii Mondiale (e neclar de ce a implicat BERD în povestea aceasta), unii au înțeles minimal – BM va asista Ministerul de Finanțe în elaborarea normelor de aplicare ale noului act normativ, alții au înțeles, cu speranță, mai mult, anume că BM va face numirile din parte statului în management și consilii de administrație și va formula mandatele reprezentanților statului acolo.
Considerăm că recunoașterea eșecului este binevenită, dar soluția cu Banca Mondială nu e chiar sustenabilă. Instituția nu are resurse să înlocuiască statul român în acest proces. În plus, din trinomul FMI – BM – CE care au promovat inițial OU 109, Comisia Europeană este cea care are un mandat comprehensiv și permanent de a monitoriza politicile economice ale România, prin Pactul Fiscal (slaba performanță a companiilor de stat afectează macrostabilitatea) și prin Semestrul European, cadru în care se elaborează rapoarte anuale de analiză, ultimul dintre ele acoperind în cazul României in extenso problematica companiilor de stat. Pe de altă parte, măsurile executive trebuie adoptate de instituții ale statului, nu putem transfera suveranitatea complet unei instituții internaționale în astfel de chestiuni. OU 109 a creat la Ministerul de Finanțe un mecanism de monitorizare a companiilor de stat, dar resursele sale și mandatul sunt limitate. Aici trebuie lucrat, modul în care statul român creează structura instituțională de reprezentare și control public în companiile publice este un punct cheie. Raportul Dochia propune înființarea unei Agenții de Coordonare a Acționariatului, o idee ce merită reținută.
Însă, care este problema de fond pentru care a eșuat reforma guvernanței corporative în întreprinderile de stat? Interesul elitei politice de a menține starea de căpușare a acestora. Problema fiind politică, nu se poare rezolva oricâte schimbări se fac la nivel tehnic. Este relevant faptul că același guvern care negociază cu Banca Mondială o schimbare legislativă benefică per total și se declară ferm decis, prin ministrul de Finanțe, să continue reforma, a făcut o singură listare la bursă din cele 13 promise (și aceea prin insistența unui om care acum nu mai e ministru), iar după ce a reușit listarea, același guvern (prin înlocuitorul celui pomenit) se chinuie să re-căpușeze compania respectivă. Este o poveste ilustrativă pentru cum politica strategică de reformă este distrusă de structuri de interese meschine chiar din interiorul guvernului. De fapt, nimic nu ne garantează că dacă statul va trebui să asigure scrisori de așteptări, fie ele si publice, reprezentanților săi în companii nu va face un exercițiu strict formal și nu va continua să intervină în activitatea lor. Dimpotrivă, din experiența de până acum putem fi aproape siguri că exact așa va face. Așa cum nici implicarea Băncii Mondiale (deși un pas înainte față de situația curentă) nu garantează că abuzurile vor putea fi oprite.
