Daca chiar va exista o regionalizare in Romania, undeva după 2014, va fi funcțională sau de conjunctură? Cu opt, zece sau câte regiuni? Sau nu va fi nicicum și rămânem cu o descentralizare la jumătate de drum, cu 41 județe plus București, si gata ? Ca “tot mai bine este cum a fost” ! Putem citi in vreun fel – in faptele de azi, ieri sau alaltăieri – care este drumul spre care ne îndreptam? Experiența de regionalizare din 2013 ne poate ajuta in discuție? Cred ca da.
Încep prin a rezuma situația in care a ajuns proiectul de regionalizare. Consiliul National pentru Regionalizare (CONREG) a propus o configurație de opt regiuni cu argumentarea de funcționalitate si competitivitate de rigoare. Ulterior, propunerile au fost dezbătute la nivel local-regional. Modelul susținut de MDRAP ( Ministerul Dezvoltării Regionale si Administrației Publice) si CONREG a fost, preponderent, cel al regiunilor de dezvoltare proiectate in 1996-1997, cu o argumentare nouă față de momentul elaborării inițiale (cu accente acum pe funcționalitate, policentrism urban, compoziție a populației favorabila dezvoltării , accesibilitate în cadrul regiunii, competitivitate). De la tematica legata de obiective, criterii si configurație de regionalizare s-a trecut, firesc, tot mai mult, spre aspecte particulare de aplicare a proiectului: unde vor fi reședințele sau capitalele de regiune, ce vor câștiga si ce vor pierde județele sub aspectul funcțiilor administrative, cine si cum va conduce regiunile, cum se va face efectiv descentralizarea necesară.
Rezultatul acestui proces este un proiect de descentralizare in faza avansata de elaborare si instituire. Pe regionalizare au rămas în discuție variantele cu opt si zece regiuni și pare sa fie tot mai acceptată ideea ca regionalizarea se face pentru funcționalitate prin realizarea unor structuri teritoriale care pun județe si localități in structuri de cooperare puternice care asigură competitivitatea. Cele două procese de descentralizare și regionalizare sunt acum, din păcate, decuplate.
Spre o agendă publică în care costurile regionalizării contează
Propunerea de a avea numai șapte regiuni, prin unificarea București-Ilfov cu Sud-Muntenia, menționată în documentele COREG și susținută de o parte din participanții ilfoveni la dezbaterile regionale, avea semnificația clară a unei consolidări a funcționalității regionale. Motive neclarificate în spațiul public au făcut proiectul să nu mai fie discutat într-o întrunire publică la București. A revenit, în schimb, în forță, procesul de segmentare a regiunilor început la sfârșitul lunii iunie prin susținerea ideii că ”Dobrogea este unică” și se justifică desprinderea ei din regiunea Sud-Est (Dunărea de Jos). Este momentul în care argumentele (pretextele?) identitare și de unicitate a regiunilor au început să câștige teren în fața celor de funcționalitate social economică. Cum era de așteptat, după ce faci o concesie de la principiile de proiectare regională eficientă, urmează o alta. Cu argumente similare se ajunge, în lunile iulie-august la acceptarea segmentării regiunii Centru, cu Sibiu și Brașov în regiuni diferite. Nu a mai stat nimeni să ia în seamă faptul că orice regiune, mai mare sau mai mică, având identitate istorică, este unică. Unice sunt și Banatul, Crișana-Maramureș, Bucovina, Moldova etc. Argumentul unicității și al identității poate fi invocat și luat în seamă ori de câte ori interese de conjunctură o cer. Desigur, regionalizarea are o componentă politică importantă. Este necesar însă ca în spațiul public să se facă în mod clar distincția între argumentele de funcționalitate și competitivitate și cele care sunt strict politice și țin de conjunctură. De notat , pentru acuratețea descrierii, că cele două segmentări la nivelul regiunilor Dunărea de Jos (Sud-Est) și Transilvania Centrală (Centru) au marcat, în percepția mea, cel puțin, și începutul unui proces de distanțare a concepțiilor COREG-grupul academic de cele ale administratorilor și politicienilor implicați în luare deciziilor. Ignorarea parțială a punctelor de vedere ale CONREG la nivelul deciziei administrativ-politice, semnalată deja în evaluările documentate ale procesului, este parte a acestei distanțări.
Rezultă că în perioada mai lungă sau mai scurtă de întrerupere a procesului de regionalizare este nevoie de un alt gen de agendă publică în care accentul să fie pus pe costuri și beneficii social-economice ale diferitelor variante de regionalizare. Tematica a fost atent ocolită de toți actorii importanți ai regionalizării din România anului 2013. Apetitul instituțional pentru publicarea materialelor existente care vorbesc despre costurile fragmentării în regionalizare este deosebit de scăzut. S-a indus astfel impresia că toate regionalizările sunt la fel sub aspectul costurilor pe care le implică. S-a vorbit chiar de ”costuri zero” în regionalizare. În acest context ar fi de sensibilizat opinia publică și comunitățile de expertiză în domeniu astfel încât să acorde o mai mare atenție costurilor directe și indirecte, imediate și de durată, ale diferitelor variante de regionalizare. Cel mai simplu exemplu în acest sens este costul funcție de numărul de regiuni: zece administrații regionale vor costa semnificativ mai mult decât opt. Nu se mai întreabă nimeni cine va plăti diferența de cost de la opt la zece.
Costuri de segmentare a legăturilor teritoriale tari, funcționale
Costurile pot fi evaluate în raport cu obiectivul major al regionalizării. Acesta nu se limitează la absorbția fondurilor europene cum se spune, de obicei. Ținta majoră o reprezintă relansarea proceselor de dezvoltare prin cooperare între unități teritoriale – localități, județe și microregiuni – ale aceleiași regiuni. Este neîntemeiată afirmația care susține că regiunile de dezvoltare instituite în 1998 au fost prost concepute pentru că nu au adus mai multă dezvoltare. Ele nu puteau să producă efecte de dezvoltare în condițiile în care nu au avut statut administrativ și , practic, au funcționat ca mediu de competiție între județe. Cu cât regiunile vor fi mai mici, cu diversitate mai redusă a resurselor și conturarea lor se va face în mai mare măsură voluntarist, artificial, cu atât competitivitatea prin cooperare intra-regională va fi mai redusă.
Poate ca cel mai bun exemplu este cel al desprinderii județului Hunedoara din regiunea Vest pentru a forma o regiune mica, de trei județe, împreună cu Sibiu si Alba, în varianta cu zece regiuni. Este suficient sa arunci o privire pe diferitele harți de migrație pentru a avea o confirmare a ideii ca piața hunedoreana a forței de munca gravitează, pe termen lung, mult mai mult spre Timiș decât spre Sibiu.
Cea mai puternica proba de voluntarism in regionalizarea prin segmentarea unor legături funcționale tari este data însă de separarea Brașovului de Sibiu si de Mureș si a orașelor portuare Galați si Brăila de Constanta (prin propunerea de a înființa noua regiune administrativa a Dobrogei).
Romania nu are prea multe rețele urbane cu centre puternice, apropiate , in interacțiune. Acestea sunt în genere ,de departe , cele mai puternice motoare de dezvoltare teritorială (Salez 2009, Barca 2012). Segmentarea lor din rațiuni neștiute, vag menționate public, este cel mai sigur drum către o regionalizare ineficienta, costisitoare , instabila in timp.
Voluntarismul
Vorbim de voluntarism în regionalizare în sensul de tentativă sau practică de adoptare a unor formule de organizare care sunt contraproductive prin ignorarea modului în care realitatea social-economică este deja structurată. Decidentul ajunge să fie convins că este mai important ce crede el despre realitate decât legăturile tari din realitatea cu care lucrează. Este vorba de un raționament deficitar de tipul ”voi lua Hunedoara din regiunea Vest pentru ca am rămas numai cu două județe, Sibiu și Alba după ce am decis să formez o regiune din Brașov-Covasna-Harghita-Mureș”. Nu este nici posibil nici important să reconstituim ce motivație a avut cel care a decis realocările si segmentările anterior menționate. Ceea ce contează este faptul că se lucrează prin încălcarea unor reguli importante ale proiectării regionale. Voluntarismul costă însă la nivel societal. Consecința va fi similară cu cea a proiectării unei case prin încălcarea regulilor de asigurare a rezistenței la fundație. Consolidarea unei regiuni prin menținerea rețelei urbane policentrice de care aceasta ar putea dispune și prin menținerea legăturilor tari care leagă județe învecinate are exact semnificație unei structuri de rezistență la fundația unei clădiri. Costurile aferente nerespectării regulilor menționate rezidă în funcționalitate și competitivitate economică redusă pentru regiunea în cauză. O regiune lucrează bine nu numai prin managementul ei ci și prin legăturile tari, de relaționare economică, istoric constituite. Sau lucrează prost tocmai prin ignorarea voluntaristă (”eu vreau altfel”) a acestor legături. Există un voluntarism de segmentare, de tipul anterior menționat dar și unul de amalgamare forțată, artificială. Este ceea ce, în cu totul alt context, s-a întâmplat în regionalizarea din 1938 cu punerea în același ținut a județelor Brașov și Teleorman (vezi harta în anexa electronică la material).Este adevărat că același argument al voluntarismului prin amalgamare artificială este invocat și de către susținătorii unei regiuni administrative formată din județele Tulcea și Constanța. Argumentul lor este de tipul ”Dobrogea este unică și nu are a face nici cu Galațiul , nici cu Brăila”. Nu reiau acum argumentele care infirmă acest punct de vedere, expuse în alt context. Reamintesc numai că au ca termeni cheie regiunea geo-culturală a Dunării de Jos, rețeaua de orașe portuare în spațiul pontic-danubian, proiecte efective de cooperare actuală între județele Tulcea-Galați-Brăila etc.
Adoptarea unor decizii de tip voluntarist reduce considerabil șansele de viață lungă a regiunilor și competitivitatea lor.
Decuplarea descentralizării de regionalizare
La costurile date de segmentarea spațiilor regionale bine structurate și de voluntarismul unora dintre configurațiile propuse prin regionalizarea de zece se adaugă și cele aferente decupării dintre regionalizare și descentralizare. Desigur, problema pe care o aduce amânarea regionalizării până la introducerea conceptului de regiune în noua constituție este evidentă și trebuie luată ca atare. Conceperea descentralizării, însă, numai prin transferarea unor competențe de la guvern la județe este generatoarea unei alte serii de costuri. Un proiect discutat public al unei descentralizări care să includă regiuni, județe și localități nu există. După apariția regiunilor, când va fi să fie, ce funcții administrative vor ajunge la acest nivel. Vor fi luate tot de la guvern? Vor fi recentralizare prin preluare de la județe? Sau pur și simplu vor fi inventate niște funcții decorative pentru regiuni? Riscul de a lăsa regiunile fără funcții integratoare consistente este foarte mare. Consecința care va costa foarte mult este perpetuarea situației în care structurile de cooperare teritorială super-județeană vor fi în continuare absente. Descentralizarea dezechilibrată, fără un consistent palier regional va anula practic rostul major al regionalizării de a genera structuri de cooperare teritorială.
Într-o țară care și așa este super-fragmentată la nivel local (Swianewicz, 2008) – cu 3238 locuitori în medie , pe comună, la recensământul din 2011 – o decentralizare în care județele tind să fie mult consolidate în detrimentul regiunilor va duce la o și mai mare fragmentare teritorială. Este exact ceea ce nu ar trebui să se întâmple în organizarea teritorială a României.
Spre o degradare funcțională în regionalizarea din România?
Da, drumul pare să fie spre degradare funcțională dacă se continuă pe trendul început în varianta cu zece regiuni , multe dintre ele mici, cu funcționalitate și competivitate redusă. Nevoia de regionalizare este echivalentă, în România cel puțin, cu cea de edificare a unor structuri puternice de cooperare teritorială. Noțiunile de cooperare teritorială și subsidiaritate nu sunt prea iubite în spațiul oficial. Apar destul de rar și mai mult formal, nu cu greutatea necesară acțiunilor. Guvernul central și administrațiile județene au eșuat în reducerea decalajelor de durată (precum cele de stare de sănătate , infrastructură de comunicare, calitatea locuirii, între rural și urban, est și sud versus centru-vest etc.). Descentralizarea ar putea să fie momentul cheie de relansare social-economică a țării, dacă ar fi multinivel – regională, județeană și locală – și calibrată pe regulă de subsidiaritate. Dacă se produce, însă, numai o descentralizare spre județe , în principal, cu cvasi-ignorarea regiunilor, și se menține și segmentarea locală , țara va fi și mai fragmentată, și mai puțin capabilă de dezvoltare accelerată.
Adoptarea criteriilor CONREG în prima parte a anului 2013 și rapida renunțare la o bună parte dintre ele în cea de-a doua parte a anului – fără explicații coerente, în logică de dezvoltare regională – este un semnal care indică înclinarea balanței în sensul unei organizări teritoriale conjuncturale, marcată de niveluri reduse de funcționalitate și competitivitate în dezvoltarea teritorială. De ce s-a întâmplat așa este o alta temă care își merită spațiul ei de analiză, în alt context. Modelul european relevant pentru România este cel al societăților care au peste 15 milioane de locuitori. Dintre cele opt, între care se află și România, șase au regiuni de tip NUTS 2 de peste două milioane de locuitori, în medie. Or regiunile administrative pe care le vizează România sunt exact cele care vor avea și funcție de NUTS2. În plus, tot șase dintre cele opt țări au regiuni NUTS2 cu statut administrativ. Pe această logică, modelul polonez de regionalizare a fost corect identificat în prima parte a anului 2013 ca fiind exemplar pentru România. Ulterior s-a făcut descoperirea că modelul european nu este bine ilustrat prin voievodatele poloneze ci prin regiunile mici! Așa este dacă vrei să consideri ca relevante pentru România societățile europene care au sub 15 sau 10 milioane de locuitori (vezi tabelul cu profilurile demografice ale NUTS2 în anexa electronică la material).
Nucleul durabil al modelului de regionalizare din 2013
Dezbaterea din 2013 poate aduce un spor substanțial de fundament pentru o regionalizare optimă a României cu condiția să fie respectat un set de criterii de funcționalitate și competitivitate de tipul celor propuse de CONREG. Poate că nu a fost suficient accentuat , la timpul potrivit, faptul că nu toate criteriile de delimitare a regiunilor administrative sunt la fel de importante. Este fundamental să fie precizată ideea că regiunile administrative au șanse cu atât mai mari de competitivitate cu cât se bazează în mai mare măsură pe structuri urbane interne puternice (eventual policentrice), respectă dependențele funcționale tari de pe piața forței de muncă și au diversitatea internă necesară pentru a asigura o compoziție a populației favorabilă dezvoltării.
Menținerea județelor ca unități administrative este fundamentală nu numai pentru subsidiaritatea în plan economic ci și pentru asigurarea principalei matrice culturale identitare. Conjugarea dintre județe și regiuni administrative care , majoritar, sunt subregiuni istorice ( în varianta cu opt regiuni) va avea un rol foarte important, dacă va fi preluată, în asigurarea unui sistem regional capabil atât de competitivitate cât și de dinamică identitară pozitivă.
Reducerea disparităților de durată cu care se confruntă România (urban-rural, est și sud versus centru-vest, pe stare de sănătate, infrastructură și educație) se va putea realiza numai printr-o descentralizare echilibrată regională-județeană-locală și prin defragmentarea țării. Aceasta din urmă trebuie construită nu numai prin reunirea județelor în regiuni mari, competitive, naturale ca funcționalitate, ci și prin consolidarea comunelor astfel încât să de vină unități viabile de viață economică.
