Guvernul are pe ordinea de zi a sedintei de miercuri proiectul de hotarare pentru aprobarea Tezelor prealabile ale proiectului Codului Administrativ. Acestea sunt importante in vederea realizarii unei reforme administrative. Potrivit proiectului, in domeniul administratiei publice, adoptarea unui cod permite folosirea unei terminologii unitare pentru aceleasi realitati juridice, institutii, principii si concepte, reducandu-se astfel riscul interpretarii lor diferentiate si contradictorii. Vezi cateva dintre disfunctionalitatile generate de reglementarile in vigoare din domeniul administratiei (document atasat).
UPDATE Proiectul de hotarare a fost aprobat.
Procesul de codificare a actelor normative care reglementeaza aspectele de drept substantial, concretizat prin Codul administrativ, a demarat propriu-zis in anul 2008, debutand cu o analiza a cadrului legal in vigoare in vederea unei fundamentari a Codului.
Prima etapa a procesului de codificare a vizat fundamentarea proiectului Codului Administrativ prin intermediul a trei analize. Prima dintre acestea reprezinta un studiu privind disfunctionalitatile generate de reglementarile in vigoare din domeniul administratiei publice romanesti, care a vizat aspectele de tehnica legislativa - paralelisme, necorelari, contradictii, situatii de vid legislativ - prevazute de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare si disfunctionalitati generate de aplicarea reglementarilor in practica. A doua este un raport de cercetare sociologica privind identificarea de disfunctionalitati ale cadrului legislativ din administratia publica, realizat pe baza unor chestionare completate de institutiile din cadrul Grupului tinta. Iar a treia este analiza comparativa privind cadrul normativ din domeniul administratiei publice la nivelul a sapte state membre ale Uniunii Europene care au recurs la instrumente de sistematizare si eficientizare a cadrului normativ, cu accent pe codificarea legislatiei - Marea Britanie, Franta, Germania, Portugalia, Olanda, Polonia si Cehia.
- Disfunctionalitati de tehnica legislativa
A fost constatata inexistenta unor definitii unitare ale principalelor concepte din administratia publica, in prezent existand concepte care fie nu sunt definite la nivelul legislatiei in vigoare (ex. regim de putere publica, institutie publica), fie sunt abordate in mod diferit la nivelul mai multor acte normative (ex. serviciu public), fie sunt definite "in intelesul" actelor normative care le reglementeaza, dar au devenit de aplicabilitate generala (ex: act administrativ, autoritate publica etc.)
De asemenea, exista prevederi legale redundante si paralele, mai frecvente in domeniul administratiei publice locale (ex: procedura de constituire a consiliului local - Legea administratiei publice locale nr. 215/2001, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, Ordonanta Guvernului nr. 35/2002 pentru aprobarea Regulamentului-cadru de organizare si functionare a consiliilor locale, cu modificarile si completarile ulterioare, Legea nr. 393/2004 privind statutul alesilor locali, cu modificarile si completarile ulterioare).
Exista norme juridice contradictorii (ex: statutul viceprimarului raportat la calitatea sa de consilier local - mentinerea calitatii prin Legea nr. 215/2001, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, respectiv pierderea ei prin Ordonanta Guvernului nr. 35/2002, regimul sanctionator aplicabil presedintelui consiliului judetean ￢ similar primarului, dar si similar viceprimarilor si vicepresedintilor consiliului judetean - Legea nr. 393/2004); d) vid legislativ in special in ceea ce priveste regimul juridic cadru al serviciilor publice (definitia serviciului public, prevederi cadru referitoare la infiintarea si desfiintarea serviciilor publice, criterii de clasificare si categorii de servicii relevante etc.); e) dificultati in aplicarea prevederilor legale in vigoare generate de norme juridice neclare si necorelate.
- Disfunctionalitati privind fondul reglementarilor
Presedintele Romaniei. Cadrul normativ privind Presedintele Romaniei este definit exclusiv in Constitutia Romaniei, republicata. Analiza deciziilor Curtii Constitutionale in materie denota aplicarea in mod diferentiat in practica a unor aspecte privind aceasta institutie, ceea ce poate impune necesitatea aducerii de clarificari, cu respectarea prevederilor constitutionale. Intre acestea se regaseste regimul juridic al actelor emise de Presedinte care genereaza probleme in ceea ce priveste determinarea competentei materiale a instantelor la care pot fi atacate (instante de contencios administrativ pentru actele administrative sau, in mod izolat, instante de drept penal - ex. situatia identificata in doctrina de specialitate cu privire la decretele de gratiere). Scopul cuprinderii in mod coerent in textul proiectului Codului Administrativ a unor prevederi legale referitoare la anumite aspecte privind functionarea institutiei prezidentiale determina necesitatea codificarii prevederilor legale in vigoare care vizeaza organizarea si functionarea Administratiei Prezidentiale.
Guvernul. Unele din atributiile enumerate de legiuitor in sarcina acestuia sunt interpretabile, fie datorita caracterului prea general, fie datorita faptului ca reprezinta mai mult decat o atributie, fiind vorba chiar de rolul acestuia. Actuala atributie prevazuta de Legea nr. 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor, cu modificarile si completarile ulterioare, referitoare la ￢conducerea generala a administratiei publice￢, reprezinta de fapt rolul Guvernului, statuat de art. 102 alin. (1) din Constitutie. Emiterea actelor normative (hotarari pentru indeplinirea executarii legilor, ordonante in temeiul unei legi speciale de abilitare si ordonante de urgenta potrivit Constitutiei) nu poate fi enumerata ca atributie a Guvernului, aceasta fiind de fapt, modalitatea prin care Guvernul isi exercita atributiile.
Ministerele. Toate actele normative (legi, ordonante, ordonante de urgenta, hotarari ale Guvernului) privind organizarea si functionarea ministerelor prevad comparabil aceleasi functii, cu exceptii care pot fi incluse in functiile comune (ex. functiile de strategie, reglementare, control sau monitorizare); aceste functii comune pot fi reglementate in mod unitar in Codul Administrativ, in timp ce unele functii specifice (ex. functia de comunicare, functia de autoritate de management etc.) urmeaza sa fie reglementate in actele normative de organizare si functionare ale fiecarui minister. In ceea ce priveste actele pe care le emit ministrii, prevederile legale incidente necesita clarificari, din perspectiva stabilirii caracterului de "act administrativ" al acestora, in integralitatea lor - inclusiv prin raportare la anexele acestora.
Autoritatile administrative autonome. Autoritatile administrative autonome sunt organizate si functioneaza in diferite domenii, o parte a acestora fiind reglementate in mod expres in Constitutie, in timp ce multe altele sunt infiintate si reglementate prin acte normative specifice; numarul destul de mare al acestora din urma face ca reglementarea lor disparata sa contribuie la neclaritatea regimului juridic aplicabil (inclusiv regimul juridic al actelor pe care le emit si pozitia acestora in ierarhia actelor normative).
Prefectul si institutia prefectului. Din perspectiva eficientizarii modului de functionare a institutiei prefectului, este necesara o reglementare clara si coerenta a statutului prefectului in sensul intaririi rolului prefectului in calitate de reprezentant al Guvernului in plan local. Mobilitatea in functie, caracteristica statutului actual de inalt functionar public al prefectului, a generat o serie de efecte, contribuind la crearea si extinderea unei categorii profesionale distincte - inspectorii guvernamentali - categorie insuficient reglementata si valorificata la nivelul autoritatilor publice.
Serviciile publice deconcentrate. Atributiile serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratiei publice centrale difera de la un sector la altul - atat atributii de inspectie si control, cat si atributii de prestare propriu-zisa de servicii publice. Astfel, aceleasi entitati juridice sunt insarcinate atat cu aplicarea legii prin masuri de administratie activa, cat si cu controlul ulterior cu privire la implementarea legii. Relatia dintre serviciile deconcentrate si prefect necesita clarificari in contextul rolului constitutional al prefectului de a "conduce serviciile publice deconcentrate" in conditiile in care in practica serviciile publice deconcentrate fac subiectul unei duble subordonari - pe de o parte, prefectului (care emite doar un aviz consultativ privind proiectul bugetului si situatiile financiare ale serviciului public deconcentrat) si pe de alta parte, ministerului de resort (care le aproba).
Administratia publica locala. Exista dispozitii paralele in acte normative diferite (Legea nr. 215/2001, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, Legea-cadru a descentralizarii nr. 195/2006, Legea nr. 393/2004 privind Statutul alesilor locali, cu modificarile si completarile ulterioare, Ordonanta Guvernului nr. 35/2002 pentru aprobarea Regulamentului-cadru de organizare si functionare a consiliilor locale, aprobata cu modificari prin Legea nr. 673/2002 etc.) cu privire la: exercitarea mandatului de ales local; tipurile de competenta ale autoritatilor administratiei publice locale; prevederi referitoare la organizarea si functionarea autoritatilor publice locale (procedura de constituire a autoritatilor deliberative, cvorumul si majoritatea necesare pentru adoptarea hotararilor autoritatilor deliberative, indemnizatiile acordate consilierilor locali/judeteni, constituirea si functionarea comisiilor de specialitate, alegerea viceprimarului). De asemenea, sunt necorelari in definirea zonei metropolitane; reglementari disparate in ceea ce priveste asocierea/cooperarea unitatilor administrativ-teritoriale din perspectiva modalitatii de organizare si functionare a acestora.
Statutul functionarilor publici si statutul juridic aplicabil personalului contractual din administratia publica. Concluziile Raportului de cercetare sociologica privind identificarea de disfunctionalitati ale cadrului legislativ din administratia publica evidentiaza faptul ca la nivelul legislatiei privind personalul din administratia publica sunt semnalate cele mai multe deficiente (cca 90% dintre raspunsuri au indicat acest domeniu ca unul cu deficiente semnificative). De asemenea, alte analize si studii2 semnaleaza o serie de deficiente, in special de ordin functional, cu impact asupra calitatii personalului si activitatii administratiei publice. Astfel, un aspect major avut in vedere de analizele si studiile mentionate vizeaza managementul resurselor umane din administratia publica (mecanisme de dezvoltare si coordonare a politicilor de resurse umane in administratia publica insuficient de corelate, evidente si management fragmentat, competente impartite intre mai multe institutii, utilizarea de mecanisme temporare in locul unor reguli clare si transparente, schimbari frecvente la nivelul unor functii cheie).
Aspectele mentionate in analize reprezinta in practica si un efect al insuficientei separari intre palierul politic si cel administrativ, corelat cu un rol/atributii si un statut insuficient de clar al categoriei destinate sa faca legatura intre cele 2 paliere, respectiv categoria inaltilor functionari publici. Astfel, utilizarea mecanismelor de ocupare temporara a functiilor apartinand categoriei inaltilor functionari publici si aplicarea mecanismului mobilitatii la nivelul acestei categorii, au generat o serie de efecte neasteptate, contribuind la crearea si extinderea unei categorii profesionale distincte - inspectorii guvernamentali. De asemenea, din perspectiva asigurarii unei colaborari eficiente intre prefect si Guvern, respectiv intre prefect si autoritatile locale, a fost semnalata, necesitatea unei reglementari mai eficiente a statutului acestuia.
