Prezentul document propune analiza proiectului de reformă privind sistemul administrativ-teritorial al României formulată de către Societatea Academică din România (SAR), sub coordonarea domnului Sorin Ionita. În prezentul document voi formula critici legate de numeroase puncte ale raportului SAR[1], iar în alte situaţii (de ex. zonele metropolitane, statutul capitalei) îşi exprim acordul privind constatările analizei. Voi insista şi asupra unor soluţii, cum ar fi asigurarea formării consiliilor locale pentru sate mici cu 500/1.000 de locuitori prin transformarea sistemului actual de comune, introducerea nivelului de district/microregiune, modificări care, în opinia mea oferă soluţii mai bune faţă de raportul SAR privind problemele administrativ-teritoriale ale României. Prin prezentul document voi aduce argumente în favoarea întăririi judeţelor, deoarece consider că actuala situaţie economică şi socială a ţării solicită nu întărirea nivelului regiunilor, ci a nivelului de judeţe, nivel situat mai aproape de cetăţeni. În vederea întăririi judeţelor, propun extinderea funcţiilor consiliilor judeţene în domeniul administraţiei, organizării administrative şi al dezvoltării.
În prima parte voi analiza afirmaţiile şi propunerile formulate prin raportul SAR. În a doua parte voi prezenta mai detaliat sarcinile pe care le-ar primi diferitele nivele ale administraţiei publice în sistemul propus de mine.
Sunt convins că elaboratorii raportului SAR au adus un serviciu politicii din România, deoarece viaţa publică trebuie să ofere în mod obligatoriu soluţii la problemele urgente ale administraţiei publice, care limitează competitivitatea ţării. Să sperăm, că raportul SAR va fi doar un început de drum al disputelor constructive, iar o gândire unitară va fi înlesnită şi de prezentul document.
Despre propunerile de reformă ale SAR POLICY BRIEF NO. 53
Sorin Ionita, directorul de cercetări al SAR a publicat în luna iunie 2011 pe portalul www.hotnews.ro propunerile Societăţii Academice din România privind reforma administrativ-teritorială a României. În cele ce urmează voi analize punctele critice şi apoi voi prezenta propuneri de transformare ale acestora.
În prealabil aş menţiona că sunt de acord cu acele constatări ale SAR, conform cărora sistemul administrativ-teritorial românesc se confruntă cu numeroase probleme, care reprezintă şi obstacole importante ale competitivităţii ţării. Sunt de acord:
- că pentru organizarea serviciilor publice de bază şi a administraţiei de la primul nivel, adică sistemul consiliilor comunale moştenit din trecut (denumit în continuare sistem comunal) nu este unul corespunzător
- lipsesc reglementările unitare privind zonele metropolitane, stimulentele privind intensificarea colaborării localităţilor (părţi de localităţi) aferente
- judeţele, în forma loc actuală, nu corespund în toate domeniile organizării serviciilor publice de nivel mediu, ale administraţiei şi al dezvoltării teritoriale.
Soluţia nu o văd în regionalizare, care îndepărtează politicile publice şi mai mult de cetăţeni, ci în întărirea nivelului judeţean (a consiliilor judeţene), în transformarea sistemului comunal şi constituirea districtelor/microregiunilor subordonate consiliilor judeţene.
Comunele
Constatările documentului SAR privind creşterea numărului comunelor[2] – care din punct de vedere politic par a fi subiective – au în mod sigur şi o parte de adevăr. Însă elaboratorul studiului nu-şi pune problema dacă la crearea sistemului comunal puterea legislativă a acţionat în mod corect, şi cum ar fi fost posibil organizarea sistemului consiliilor locale, în aşa fel încât să se potrivească structurii localităţilor din România şi administraţiei publice teritoriale.
Structura de bază al sistemului comunal din România a fost creată în deceniile comunismului, iar în zonele rurale a avut ca funcţie de bază asigurarea cadrului administrativ al funcţionării unităţilor agricole organizate după modelul sovietic (colective şi ferme de stat). Argumentul economic în favoarea creării sistemului comunal comunist a fost dat de efortul pentru „dimensiunea optimală a exploataţiilor agricole” şi – mai ales în zonele rurale – a însemnat (şi înseamnă şi azi) unităţi administrative de o anumită dimensiune care a asigurat un fel de sprijin administrativ pentru funcţionarea colectivelor.
Comunele au avut un rol important şi în sistemul comunist în controlul societăţii, deoarece funcţionarea lor reală a reprezentat limitarea, sau chiar eliminarea iniţiativelor locale. În numeroase locuri, limitarea comunelor a avut drept scop crearea unor unităţi în care ponderea minorităţilor naţionale nu a ajuns la 50%. Astfel, în zonele multietnice, localităţi fără nici o altă relaţie funcţională au fost comasate într-o comună, numai pentru a asigura majoritatea românească. Astfel de fenomene însă putem întâlni şi în cazul judeţelor (Sighişoara – judeţul Mureş).
Dărâmarea sistemului comunist nu a afectat din punct de vedere organizaţional administraţia publică teritorială. Au fost aduse modificări, dar în fond, după 1989 puterea legislativă nu s-a întrebat ce funcţii a avut sistemul comunal în deceniile comunismului şi dacă aceste funcţii corespund nevoilor de modernizare ale României în procesul de aderare la Uniunea Europeană. În opinia mea, răspunsul la această întrebare este: un nu hotărât. Sistemul comunal nu răspunde nevoilor actuale ale ţării. Dimensiunea medie a sistemului comunal este într-adevăr prea mică pentru a reprezenta cadrul necesar al organizării serviciilor publice de bază şi al administraţiei de primul nivel, însă în acelaşi timp este prea mare, pentru a asigura spaţiul, oportunităţile necesare pentru energiile democratice de auto-organizarea de la nivel local.
Sunt de acord doar parţial cu acele afirmaţii ale documentului SAR: „…Comunele rurale ale României, în număr de 2860 sunt prea eterogene. Marea majoritate sunt sub dimensiunea recomandată de buna practică (5000 locuitori). E drept că unele state membre ale UE au un nivel administrativ de bază la fel de fragmentat, sau chiar mai fragmentat (vezi cazul Franţei sau câteva ţări Central Europene), dar acestea sunt societăţi înstărite, care îşi permit o pierdere de eficienţă în servicii de dragul micro-identităţii locale”(subliniere făcută de B. CS).
În primul rând este necesar să facem diferenţiere între identitatea locală şi dimensiunea organizaţională a administraţiei publice. În opinia mea, identitatea, legătura cu localitatea în cauză este indispensabilă în privinţa eliberării energiilor constructive de la nivel local. Acest lucru însă – aşa cum menţionează şi documentul SAR – nu coincide neapărat cu scara teritorială necesară organizării eficiente a administraţiei publice. Soluţia nu este însă înăbuşirea energiilor constructive, ci crearea unui sistem, care stimulează comunităţile locale cu identitate bine definită (şi organizate în consilii locale sau comunităţi de sate) la o organizare a administraţiei publice care să se apropie de dimensiunea optimă.
În plus, la organizarea teritorială a serviciilor publice trebuie avute în vedere costurile sociale ale utilizării serviciilor. Întrebarea este, ce cotă a costurilor serviciilor publice este suportată de comunitate (contribuabili) şi ce procent de utilizatorii serviciilor (prin alocarea timpului necesar pentru drum, cheltuieli)? Statul poate decide într-un fel sau altul, şi poate schimba în timp ponderea divizării costurilor. Însă, în cazul unei astfel de decizii trebuiesc luate în vedere posibilităţile materiale ale persoanelor care utilizează serviciul public şi trebuie estimate consecinţele sociale ale modificării. Prezumţia mea este, cu cât îndepărtăm în spaţiu administraţia publică şi posibilitatea de acces la serviciile publice, cu atât creşte numărul acelor persoane, care fie din motive materiale, fie din cauza stării de sănătate nu vor putea beneficia de acestea. Astfel, în momentul în care decidem în privinţa centralizării şi a creşterii dimensiunii medii a unităţilor administrative (comune, judeţe), atunci în cazul României, decidem asupra viitorului a 4-5 milioane de oameni din mediu rural, care trăiesc la distanţe mari de centre urbane (în majoritate bătrâni şi săraci), la care ar trebui apropiate şi nu depărtate avantajele, posibilităţile oferite de statul modern.
Studiul SAR invocă în acest sens exemple din statele scandinave sau alte state din Europa de Nord, a căror dezvoltare socială, infrastructurală – după cum ştim cu toţi – se află la ani-lumină de cea existentă la noi. Diferenţa între venitul pensionarului român din mediu rural şi a pensionalului danez reflectă în mod cuprinzător acele diferenţe, care pot fi identificate între indicatorii socio-economici, relevante din punctul de vedere al organizării administrative. Locuitorii din mediul rural din Danemarca, Finlanda, Suedia sau Norvegia sunt într-o bună stare de sănătate, trăiesc în societăţi dotate cu sisteme de transport public în comun ieftine şi accesibile aproape oriunde, şi care utilizează zi de zi posibilităţile oferite de tehnologia informaţiei, așadar nu pot constitui un model pentru persoanele care trăiesc în satele din România, cu un venit lunar, pensie, sprijin social de 100-200 de euro, şi care în lipsa mijloacelor de transport în comun, călătoresc făcând autostop pe marginea drumului. Să fie clar, problemele noastre nu sunt identice cu ale lor, şi problemele lor, nu sunt la fel cu problemele noastre.
Ar fi naivitate să credem că centralizarea, creşterea dictatorială a dimensiunii unităţilor, desfiinţarea localităţilor nu ar cauza – chiar și pe termen mediu – noi costuri sociale. De exemplu: centralizarea şcolilor ar contribui la creşterea numărului copiilor neşcolarizaţi, iar depărtarea serviciilor medicale ar creşte numărul (semnificativ şi acum) al acelor persoane, care rămân fără asistenţă medicală. Acest lucru ar cauza un nou val de degradare al resurselor umane din România, scăderea speranţei de viaţă, sărăcire şi formarea de ghetouri. Şi de unde statul se retrage, organizarea societăţii va fi preluată de alte personaje care trăiesc la marginea sau chiar pe cealaltă parte a legalităţii. Acest lucru va însemna creşterea ratei de criminalitate, desfiinţarea totală în unele regiuni a puterii statului.
Optimizarea organizării serviciilor publice poate fi asigurată nu numai prin comasarea şi desfiinţarea comunelor, ci şi printr-o mai bună coordonare, de ex. prin înfiinţarea instituţiei de asociaţii intercomunitare locale obligatorii în vederea organizării unor servicii publice de o importanţă locală deosebită. Acest lucru înseamnă de exemplu, că pentru întreţinerea unei şcoli, statul ar acorda subvenţii doar dacă numărul elevilor depăşeşte un număr consfinţit prin lege, însă norma juridică nu ar reglementa numărul de locaţii ale şcolii, formarea acestora fiind lăsată la latitudinea asociaţiilor intercomunitare locale. În cazul unor servicii administrative, care necesită cunoştinţe de specialitate, ar fi justificat, ca acestea să fie accesibile în instituţiile administraţiei publice locale formate de asociaţiile intercomunitare, şi în apropierea cetăţenilor.
O soluţie pentru serviciile administrative care necesită specialişti ar putea consta în formarea unor districte (microregiuni) aflate în subordinea consiliilor judeţene sau consiliile locale (orăşeneşti) din reşedinţa de microregiune. Sarcina districtelor ar consta pe de o parte în atribuţii preluate de la comune, atribuții de care se face uz mai rar şi care necesită cunoştinţe de specialitate de nivel superior.
Ar fi oportun ca dimensiunea medie a districtelor să fie stabilită la un număr de 20-50 de mii de locuitori, care ar fi un număr potrivit faţă de structura localităţilor din România. Aceste unităţi de nivel LAU1, ar putea fi unităţi din apropierea oraşelor, iar guvernul ar înfiinţa la acest nivel unităţi ale deconcentratelor rămase în subordonore ministerială, astfel ar putea fi crescută eficienţa administraţiei publice şi ar putea fi asigurată rezolvarea problemelor cetăţenilor la un nivel calitativ mai ridicat. Dacă este să găsim soluţii, să nu căutăm în Europa de Nord sau Scandinavia, mai degrabă să ne uităm în jurul nostru. Există soluţii bune, eficiente. La acest nivel de exemplu, ar putea fi înfiinţate servicii de relaţii cu publicul după modelul birourilor de acte din Ungaria, în cadrul cărora majoritatea seviciilor administrative privind cetăţenii – combinată cu un sistem informatizat eficient si accesibil tutoror – sunt rezolvate în proporţie covârşitoare prompt şi eficient.
O astfel de transformare presupune ca sistemul comunal, în forma sa actuală, să fie reformat, iar o parte din atribuţii să fie preluate de consiliile localităţilor care formează în prezent comunele (comunităţi de localităţi), şi celelalte atribuţii de districtele (microregiunile) înfiinţate între nivelul judeţelor şi al comunelor. Modificarea sistemului comunal actual ar însemna pe de o parte că pentru fiecare sat, cu o populaţie peste 500/1.000 de locuitori, trebuie asigurată posibilitatea înfiinţării unui consiliu local, făcând astfel posibil ca fiecare localitate să-şi aleagă demnitari, care acţionează în interesul localităţii şi conduc viaţa comunităţii. Consiliile locale nu ar avea în mod automat o funcţie administrativă, însă localităţile cu o populaţie de sub un anume număr (ex. 1500 de persoane) ar putea avea un oficiu al consiliului numai prin asociere obligatorie, iar pentru organizarea serviciilor publice de bază ar fi de asemenea obligatorie asocierea lor.
Citeste tot articolul si comenteaza pe Contributors.ro
